Intervention de Philippe Josse

s'est déclaré en accord avec le Rapporteur général, qui voit dans la pluriannualité le prolongement de la LOLF, dont la mise en oeuvre est d'ailleurs l'une des responsabilités éminentes de la direction du budget. S'agissant du champ, se préoccuper des recettes revient à poser la question de la norme de dépense fiscale. La réflexion du Gouvernement n'est pas achevée sur ce point, mais les temps sont mûrs pour une évolution. S'agissant des politiques sectorielles, il y a en effet une porosité évidente entre crédits budgétaires et dépenses fiscales. Techniquement, il est vrai, dépenses fiscales et dépenses budgétaires ne sont pas exactement de même nature. Pour les premières, le compteur tourne parce que les euros sortent de la caisse et qu'elles sont connues en temps réel, les secondes ne l'étant qu'ex post et ne faisant l'objet ex ante que d'une évaluation, au lieu d'une autorisation limitative pour les crédits. Adopter une norme de dépense globale – crédits et dépenses fiscales confondus – risque d'affaiblir la clef de voûte de la politique de finances publiques que constitue la norme de dépense budgétaire. Il vaudrait mieux deux normes distinctes. Plus il y aura d'unité de temps, de lieu et d'action dans l'élaboration de la norme de dépense fiscale, plus la tâche sera aisée. À cet égard, réserver la fiscalité à la loi de finances faciliterait les choses. La réflexion est en cours.

Faut-il, par ailleurs, étendre la démarche mise en oeuvre pour le budget de l'État à l'ensemble des administrations publiques, comme le soufflerait la logique ? Après tout, il n'y a qu'une seule dette, un niveau global de prélèvements obligatoires et un seul déficit. Ce serait une bonne idée. La création de la Conférence nationale des finances publiques, du Conseil d'orientation des finances publiques et du ministère des comptes publics relevait d'un souci de vision globale. La loi de programmation des finances publiques permettrait non seulement de couvrir le budget triennal en dépenses, mais aussi de dégager des perspectives en matière de dépenses fiscales ou de fournir une programmation en dépenses qui concernerait d'autres acteurs comme les opérateurs de l'État. À ce propos, le projet de loi de finances pour 2009 contiendra, à l'initiative du Parlement, un plafond d'emploi pour les opérateurs. Une loi de programmation des finances publiques serait au total un bon outil.

Le Conseil d'État s'est longuement interrogé car la jurisprudence du Conseil constitutionnel reconnaît la loi de programmation pourvu qu'elle ait un caractère économique et social. Sinon il s'agit d'un « neutron législatif », c'est-à-dire d'une loi non normative, qui est alors invalidée. Prévoir expressément, dans la révision constitutionnelle telle qu'elle est envisagée, l'existence des lois de programmation des finances publiques constituerait une clarification. Pour autant, le cadre normatif actuel n'interdit évidemment pas l'élaboration d'un budget pluriannel.

Il ne paraît pas possible de donner à la programmation un caractère glissant, comme le propose Daniel Garrigue. Revoir la copie chaque année équivaut à rouvrir la procédure. Le gain en termes d'ancrage et de visibilité en pâtirait. Mieux vaut donc un compromis avec deux années fermes et une dernière année révisable.