Intervention de Pierre Méhaignerie

a tout d'abord rappelé que, selon les départements, le taux de signature des contrats d'insertion avec les bénéficiaires du RMI varie entre 10 et 90 %. La motivation et la mobilisation des acteurs locaux sont donc une condition essentielle de la réussite de toute politique dans ce domaine. S'agissant des personnes au RMI, les enquêtes montrent également que 30 %, gravement handicapées, ne reprendront pas le travail, 20 % sont des jeunes en attente d'un emploi qui ne demandent pas d'accompagnement particulier, et 40 % pourraient travailler. Pour ces dernières se pose le problème de la mobilisation puisque 400 000 offres d'emploi sont non pourvues.

M. Jacques Delors, dans le rapport qu'il a conduit dans le cadre du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), a écrit que le problème français est que le salaire direct a peu augmenté ces dernières années, alors que le salaire social et différé est de plus en plus important. Comment faire en sorte que ce déséquilibre ne soit encore plus fort dans les prochaines années ? Le même rapport apprend que le quintile de la population française aux revenus les plus faibles voit, par les prestations, augmenter de 56 % son revenu, tandis que le quintile le plus aisé voit, par la fiscalité, son revenu diminuer de 21 %. Il faut remettre toutes ces données en perspective par rapport aux pays européens.

Enfin, dans l'analyse, souvent polémique, des relations entre les collectivités locales, notamment les départements, et l'État, deux vérités ne doivent pas être séparées. La première est que l'État transfère des responsabilités sans en donner toujours les moyens. La seconde – qu'il ne faut pas oublier – est qu'il prend de plus en plus en charge une partie importante des impôts locaux par les dégrèvements et exonérations qui lui sont imposés par le Parlement. Il faut arrêter d'accuser sans cesse l'État. La taxe d'habitation payée effectivement par les citoyens rapporte 11 milliards d'euros quand les dotations d'État aux collectivités, tout compris, s'élèvent à 79 milliards d'euros. Il est des vérités qu'il est bon de rappeler si l'on veut que les responsabilités soient tenues à tous les échelons.

Le Haut Commissaire a apporté les réponses suivantes aux intervenants :

– La question concernant le temps laissé à l'expérimentation avant la généralisation est liée à celle sur les disparités pouvant exister entre les situations. Lors d'une expérimentation, une population est concernée tandis que l'autre ne l'est pas. Cela est tolérable sur un temps pas trop long et pour un écart pas trop important. Il faut trouver une cote pas trop mal taillée. Avec une durée d'expérimentation de trois ans, un engagement de cette durée pourra être pris avec les personnes ; c'est nécessaire, il est impossible de demander aux gens de se mobiliser sur une période inférieure.

Cela ne signifie par pour autant que la réforme globale n'interviendra qu'après ce délai. Le Premier ministre et le Président de la République estiment qu'elle doit avoir lieu avant et envisagent de revenir devant le Parlement dans un an ou dix-huit mois avec pour objectif une application de la réforme au 1er janvier 2009. D'ici là, des éléments d'appréciation et d'évaluation pourront être recueillis. Des évolutions ont eu lieu au cours des derniers mois dans les premiers départements expérimentaux et peuvent déjà être mesurées. Des calages financiers et opérationnels seront disponibles. Deux cas de figure se présenteront alors : soit on considérera que les expérimentations doivent être poursuivies et les départements expérimentaux pourront continuer des règles différentes pendant les deux années suivantes, soit on considérera que la généralisation ne rend plus nécessaires les dérogations qui leur étaient appliquées et ils seront réintégrés dans le droit commun. La richesse des questions posées lors de la présente audition montre l'ampleur de la tâche à accomplir, surtout si l'on veut parvenir à un dispositif plus simple et plus cohérent.

– Pour ce qui concerne les allocataires de l'AAH, un certain nombre d'associations vont être reçues prochainement pour faire part de leur vision des choses. Si des dispositions peuvent être ajoutées dans le projet de loi sans trop de difficultés, cela donnera lieu à débat, mais il n'a pas été jugé bon d'inclure des mesures à ce sujet trop tôt dans le texte pour ne pas anticiper sur ces réunions et ne pas laisser les associations en dehors du processus.

– Le projet ne concerne que les allocataires du RMI et de l'API car ils sont dans des mécanismes dont on maîtrise et peut faire évoluer rapidement les paramètres, tandis qu'il est impossible d'inventer de toute pièce un dispositif d'ensemble pour les travailleurs pauvres. On a préféré ouvrir le chantier avec une expérimentation limitée et réfléchir en même temps à l'intégration future d'éléments comme la prime pour l'emploi, plutôt que de faire du bricolage qui ne fonctionnerait pas. Un examen de ce qui est jouable est prévu, sans préjugé. La seule expertise dont on dispose actuellement réside dans les différents rapports rédigés sur le sujet.

– Il en va de même pour les droits connexes et les prestations des communes. Il serait bon que, dans les départements volontaires, les communes concernées puissent s'impliquer, spontanément ou en se rattachant au département par une convention. Si, dans certains endroits, on parvient, de la région jusqu'à la commune, à « mettre au carré » les différentes prestations pour parvenir à une harmonisation – comme pour le transport en Île-de-France – ce sera utile pour les autres. On ne dispose pas d'une connaissance exhaustive des différentes prestations, d'où l'inutilité de pousser le Parlement à légiférer sur des terrains mal connus. En revanche, toute les informations que l'on pourra acquérir sur la manière dont les choses se passent dans les communes et sur les conséquences induites par certains changements et, notamment, par l'alignement de certains critères sur d'autres plus généraux seront utiles pour la suite. Cela permettra de déterminer si, dans le respect de l'autonomie des collectivités locales, une loi doit caler le dispositif ou s'il suffit de donner des lignes directrices aux communes. Ce sera un autre chantier important de l'année qui vient.

– Doit-on développer pour les allocataires du RMI des activités professionnelles d'intérêt collectif ? Le but du RSA est de permettre aux personnes percevant les minima sociaux de retrouver un vrai emploi avec un vrai salaire et une vraie protection sociale et, lorsque cette dernière n'est pas suffisante, de la compléter. Il n'est pas question de créer des dispositifs spécifiques dans lesquels elles n'auraient pas le statut de salarié, à la fois pour ne pas les rendre marginales à vie et pour ne pas faire de la concurrence déloyale vis-à-vis des salariés. C'est pourquoi le dispositif proposé se fonde sur un complément et un vrai travail de droit commun. Cela étant dit, d'autres points sont à envisager, notamment les articulations avec les contrats aidés. En concertation avec Mme Christine Lagarde, une uniformisation des différents contrats est à recherchée. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale permet déjà à des départements de faire des expérimentations sur une sorte de contrat unique d'insertion, attendu de longue date.

– Différents instruments permettent à un allocataire du RMI de pouvoir prétendre soit à un emploi sans aide, soit à un emploi avec le complément du RSA, soit à des emplois aidés bien « formatés », soit à d'autres dispositifs d'accompagnement plus spécialisés. On a fait trop de généralisations en se fixant pour objectif que 100 % des gens s'orientent dans telle direction alors qu'on n'était pas capable de suivre et les travailleurs sociaux se plaignent de ce que les textes législatifs, au lieu de les aider, ajoutent encore un instrument de plus.

Mais il s'agit de travailler pour 100 % des allocataires de minima sociaux. Il n'est pas question de se concentrer sur les 30 % les plus « employables ». Au demeurant, la dualisation dénoncée des bénéficiaires de minima sociaux, de même que les difficultés entre allocataires sociaux et travailleurs pauvres, qui envient certains de leurs avantages, existent déjà. Le RSA, qui s'intéresse aux charnières entre les allocataires de minima sociaux et les travailleurs pauvres, qui met de la fluidité entre les différents dispositifs et qui doit, si l'on travaille bien, faire en sorte qu'il n'y ait pas de différenciation entre la personne qui sera passée ou non par la « case » RMI, est un instrument anti-dualisation, anti-lutte entre les travailleurs très pauvres et les pauvres qui, à l'heure actuelle, se livrent, sur les plans social et politique, une bataille terrible.

– L'accompagnement financier de l'État durera le temps de l'expérimentation. Le gouvernement verra avec l'Assemblée des départements de France, à l'aide des fichiers disponibles, si le chiffrage correspond bien et si l'enveloppe prévue permet de financer la moitié du surcoût. Quant à ce qui s'est passé au moment des transferts de compétences, le grand chantier sur les minima sociaux qui sera ouvert permettra de voir où en sont les compteurs. Il sera proposé d'avoir un regard indépendant sur les éléments de différends financiers entre l'État et les départements pour ne pas s'engager dans une réforme globale sans avoir traité les problèmes. Cela impose de s'y atteler dès la rentrée, ce qui sera proposé aux membres des deux commissions ainsi qu'au Premier ministre et au Président de la République.

– Le Haut Commissaire a pleinement la charge de la réforme des minima sociaux, en liaison avec le ministère de l'intérieur puisque les collectivités locales sont concernées. Par ailleurs, dans le décret d'attribution, qui pour une fois n'est pas sibyllin, il est clairement indiqué que le Haut Commissaire est en charge de la réforme des contrats aidés avec la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. A cela s'ajoutent des programmes de lutte contre la pauvreté et d'expérimentation et d'innovation sociales. De manière plus générale, il n'y a pas que deux départements ministériels et le haut commissariat qui s'occupent de pauvreté. Traiter le problème à la racine engage beaucoup plus de ministères.

– Si le critère du potentiel fiscal est considéré comme mauvais, il faut le changer, avec deux contraintes seulement : passer le crible du Conseil constitutionnel et empêcher que ne soit dépassé le nombre de dix départements volontaires nouveaux. Si la référence à la proportion d'allocataires du RMI semble plus appropriée, cela ne posera aucune difficulté.

– Il n'y a aucun inconvénient à ce que la question de la contractualisation des engagements des bénéficiaires de l'API soit précisée dans la loi plutôt que d'être renvoyée à un décret. Le législateur sera ainsi assuré de son effectivité.

– Le dispositif proposé a pour but non pas de créer de nouvelles institutions mais de se glisser dans les différentes institutions existantes, comme les maisons de l'emploi. Dans les départements volontaires, il n'est pas besoin d'envoyer avec accusé de réception des lettres avec entête du préfet pour réunir autour d'une même table les différentes institutions et les différents organismes. Il suffit de dire qu'on va se battre pour mettre en place des dispositifs de retour à l'emploi plus efficaces. Et quand on précise qu'il ne va pas y avoir un dispositif imposé d'en haut mais que l'on va partir des obstacles rencontrés sur le terrain, discuter avec les travailleurs sociaux, faire des groupes d'allocataires du RMI et prendre en compte les problèmes de mobilité, de santé et de garde d'enfant, il se passe quelque chose qui suscite une mobilisation. Les élus ont toute leur place dans cette procédure, à la fois en présentant des remontrances au gouvernement quand les choses n'avancent pas et en faisant en sorte que le dispositif puisse fonctionner dans leur département.

– Pour éviter que les entreprises ne se plaignent du nombre d'offres d'emploi restées insatisfaites et les allocataires du RMI de l'impossibilité d'avoir accès à ces emplois, il est procédé, dans les départements volontaires, à des distributions de questionnaires, à des mobilisations et à des engagements d'entreprises parallèlement à un accompagnement des allocataires du RMI afin de comprendre, en visant des populations restreintes, pourquoi tant d'emplois restent vacants. Les raisons peuvent être que les intéressés ne sont pas assez bien payés, qu'ils nécessitent une qualification ou encore que les problèmes de transport ne sont pas résolus.

– Les employeurs disent parfois être prêts à prendre des travailleurs non qualifiés mais ne le font pas si le déclenchement de la formation se fait deux ans après. Il faut donc démarcher les régions, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) des fonds de la formation professionnelle, faire avancer les choses. Si l'on ne peut faire venir des entreprises nouvelles, il est possible de contribuer à la mise en place d'un environnement et de prestations plus favorables au retour à l'emploi et au besoin de main-d'oeuvre.

– Le RSA risque-t-il d'accroître la précarité et le nombre d'emploi à temps partiel ? Ce sujet difficile a été débattu avec les syndicats et les associations, qui ne sont pas aussi négatives que le prétend M. Roland Muzeau, en particulier Le Secours Catholique et ATD Quart-Monde. L'UNIOPSS est plus éloignée de ces sujets, mais toutes seront consultées. Le risque, que l'on n'a pas le droit de prendre, est de maintenir des marches trop hautes qui laissent des gens en dehors du monde du travail. Quand la seule possibilité est de démarrer par un temps partiel, on n'a pas le droit de le refuser. Un travail de négociation sociale sera ensuite nécessaire pour éviter les dérives vers cette catégorie de travail. Cela fera l'objet d'un examen de près pendant l'année qui vient, afin de surmonter le problème du temps partiel qui est parfois aussi imposé par certains dispositifs publics obligeant à un horaire de travail fixé à vingt-six heures.

– Outre-mer, il existe un dispositif l'allocation de retour à l'activité (ARA) qui nécessitera peut-être l'institution d'un RSA-ARA.

– La condition de résidence d'une certaine durée dans les départements expérimentateurs est conçue pour éviter que des personnes ne déménagent pour profiter du RSA expérimental, plus attractif que le droit commun. La durée de résidence exigée ne pourra excéder six mois, mais rien n'empêchera un département de l'établir à quinze jours, un mois ou trois mois : ce n'est donc pas un obstacle à la mobilité.

– La question du logement devra naturellement être traitée. Un grand débat avait eu lieu dans la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » sur l'intégration des aides au logement dans le RSA. Les acteurs du logement y étaient plutôt réfractaires et s'étaient déclarés plus favorables à une définition de l'articulation entre les deux aides, certains revenus sans RSA pouvant être inférieurs au loyer lui-même.

– S'agissant des indemnités journalières maladie, il faut rappeler qu'avec moins de trois ans d'ancienneté, dans le cas de certains contrats et dans les emplois de service d'aide à domicile, un travailleur ne bénéficie pas de la garantie de maintien du salaire. Le système social concourt ainsi à la précarité, à la dualisation. Certaines personnes qui travaillent se retrouvent, lorsqu'elles sont en congé maladie, avec des ressources inférieures au RMI. Il y a sans doute un rééquilibrage à rechercher entre les personnes pour lesquelles la couverture maladie peut fonctionner dès le premier jour à taux plein et celles qui peuvent rencontrer des difficultés de trois à onze jours, tout en plafonnant le reste à charge car certaines personnes peuvent avoir des dépenses de santé de plusieurs milliers d'euros.

– Enfin, la possibilité que le revenu d'un bénéficiaire de minimum social reprenant un emploi excède le SMIC existe déjà. En effet, dans le dispositif d'intéressement en vigueur, une personne au RMI qui reprend directement un emploi au SMIC à plein temps a, pendant les trois premiers mois, une possibilité de cumul intégral du RMI et du salaire, donc temporairement un revenu supérieur de plusieurs centaines d'euros supérieur au SMIC. Dans le RSA, il y aura un peu moins de cent euros d'écart, ce qui n'est pas insupportable pour un temps limité. Le but est que, à chaque fois, l'augmentation du travail se traduise vraiment par un surcroît de revenu. Toutes ces questions devront être remises à plat dans la réforme générale.