Intervention de Béatrice Pavy

, a indiqué que la création de la mission est une conséquence logique de celle du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. Elle vise à regrouper l'ensemble des crédits concourant à ces politiques, jusqu'alors dispersés entre les missions Solidarité et intégration, Sécurité et Action extérieure de l'État et relevant de quatre ministères différents. Elle conforte la cohérence apportée par la mise en place d'un ministère unique regroupant tous les services concernés : l'ensemble du parcours d'un étranger est désormais suivi dans sa totalité par un seul ministère.

La dotation de la mission dans le projet de loi de finances pour 2008 est de 618 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 609 millions d'euros en crédits de paiement. La mission comporte deux programmes :

– le programme Immigration et asile (422 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 414 en crédits de paiement) regroupe les crédits relatifs aux centres de rétention administrative, aux reconduites à la frontière, au fonctionnement de l'administration des visas, à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile et au traitement de leur demande par l'OFPRA. Il inclut également 18 millions d'euros de dépenses de personnel, ainsi que les fonctions support de la future administration centrale du nouveau ministère.

– le programme Intégration et accès à la nationalité, doté de 195 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, finance l'accueil des étrangers par la voie du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), ou par le biais d'associations financées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, dite ACSÉ. Il inclut également les dépenses relatives à la naturalisation ainsi que les dépenses de personnel relatives à la direction de la population et des migrations, transférée du ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.

La création de l'administration centrale du ministère n'est pas encore finalisée à ce jour. Elle s'appuiera, en premier lieu, sur des personnels transférés d'autres administrations. La direction de la population et des migrations, le service des étrangers en France du ministère des affaires étrangères et la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontières du ministère de l'Intérieur sont ainsi transférés en totalité ou en partie. Au total, 489 équivalents temps plein travaillé sont transférés, auxquels s'ajoutent 120 emplois créés, au titre des services du cabinet du ministre et pour les services transversaux du ministère : direction de l'administration générale, service des affaires internationales et du codéveloppement notamment. Le ministre souhaite regrouper l'ensemble de ses services, à l'exception de la sous-direction des naturalisations de la direction de la population et des migrations et d'une partie du service des étrangers en France, qui resteront implantées à Nantes et à Rézé. Cette localisation unique semble effectivement indispensable pour développer une culture commune et mieux faire travailler ces services ensemble. Il conviendra cependant d'être vigilant en ce qui concerne le choix de cette implantation. Une localisation dans le centre de Paris présenterait, certes, l'avantage de la proximité avec le ministre et son cabinet, situés dans le 7e arrondissement, mais elle renchérirait considérablement le coût de l'opération, qui sera financé par la vente du siège de l'ANAEM, situé dans le 15e arrondissement.

Les priorités d'action du ministère sont la promotion de l'immigration concertée, la lutte contre l'immigration illégale, la garantie de l'exercice du droit d'asile et le renforcement de l'intégration.

La promotion de l'immigration concertée est une priorité fixée par le Président de la République. Sa lettre de mission au ministre l'invite à viser l'objectif que l'immigration économique représente 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France (contre 7 % aujourd'hui), ainsi qu'à fixer chaque année des plafonds d'immigration selon les différents motifs d'installation en France. Mme Béatrice Pavy, Rapporteure spéciale, a suggéré que cette priorité accordée au développement de l'immigration économique soit rendue plus visible, grâce à l'introduction d'un indicateur de performances relatif à son pourcentage par rapport au flux total. Cela nécessiterait naturellement de mieux définir ce que l'on y inclut, s'agissant, par exemple, des étudiants étrangers.

La lutte contre l'immigration illégale fait l'objet de l'action Police des étrangers du programme Immigration et asile. Celle-ci regroupe les crédits relatifs à la rétention, à l'éloignement ainsi qu'à l'accompagnement social des personnes en rétention (soit 80 millions d'euros en autorisations d'engagement et 79 millions en crédits de paiement). Sur ce point, Mme Béatrice Pavy, Rapporteure spéciale, a recommandé :

– que les dépenses d'investissement relatives à la construction ou la rénovation des centres de rétention administrative, qui sont restées dans la mission Sécurité, soient transférées vers la mission Immigration, afin d'aller jusqu'au bout de la logique consistant à regrouper ces dépenses dans une seule mission ;

– que l'on mette fin à l'éclatement de la gestion des centres de rétention administrative (CRA) entre la direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale. Une entité unique de gestion des CRA devrait être mise en place au sein du ministère de l'immigration, afin d'en rationaliser le pilotage ;

– qu'un indicateur relatif au taux d'exécution des mesures d'éloignement prononcées vienne compléter l'indicateur relatif au nombre de reconduites effectives à la frontières. Ce taux est actuellement très faible : seule une mesure prononcée sur cinq est exécutée. Cet indicateur contribuerait à faire progresser la réflexion sur les motifs d'échec des éloignements et sur les réformes devant être engagées. Le rapporteur spécial s'est déclaré favorable, sur ce point, à des pressions accrues sur les pays non coopératifs en matière de délivrance des laissez-passer consulaires, ainsi qu'à une unification du contentieux au profit d'un seul ordre juridictionnel (ce qui exigera une révision constitutionnelle, envisagée par le ministre). À plus court terme, la représentation de l'État lors des audiences devant le juge des libertés et de la détention devrait devenir systématique.

La garantie de l'exercice du droit d'asile regroupe les crédits relatifs à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile et au traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la Commission de recours des réfugiés (CRR) – qui vont passer de la tutelle du ministre des affaires étrangères à celle du ministre chargé de l'asile, M. Brice Hortefeux. 72 % des crédits du programme Immigration et asile (304,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement) y sont consacrés. Mme Béatrice Pavy, Rapporteure spéciale, a formulé deux observations sur ce point :

– le Gouvernement compte sur une poursuite de la baisse de la demande d'asile, de l'ordre de 10 %. Cette hypothèse n'est pas irréaliste, mais les derniers chiffres disponibles révèlent une décélération de cette baisse : un palier semble avoir été atteint. Il conviendra donc d'être vigilant. Les efforts devront être accrus pour poursuivre la baisse des délais de traitement des recours par la Commission de recours des réfugiés, notamment grâce à la numérisation des dossiers et la dématérialisation des procédures, ainsi que pour réduire les délais de sortie des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) des demandeurs déboutés ainsi que des réfugiés.

– la situation actuelle de la CRR n'est pas satisfaisante. Elle est en effet rattachée, pour son budget et son personnel, à l'OFPRA, qu'elle contrôle. Mme Béatrice Pavy s'est félicitée que le ministre ait décidé que l'autonomie budgétaire de la CRR (appelée à devenir la « cour nationale de l'asile ») sera consacrée lors du prochain exercice budgétaire.

Le renforcement de l'intégration repose sur la mise en oeuvre du contrat d'accueil et d'intégration (CAI) par l'ANAEM, qui a été généralisé et rendu obligatoire par la loi du 24 juillet 2006. Il s'appuie également sur l'action de l'Agence nationale de la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ), qui assure notamment la formation linguistique des étrangers déjà présents sur le territoire français. Sur ce point, le rapporteur spécial a recommandé qu'une réflexion soit engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques sur l'articulation entre l'action de l'ANAEM et celle de l'ACSÉ. Ces deux opérateurs mènent une action similaire de formation linguistique, le partage des compétences entre eux reposant sur la durée du séjour de l'étranger : s'il est là depuis moins d'un an, il relève du CAI donc de l'ANAEM, au-delà l'ACSÉ s'en charge. Une rationalisation – sans doute un transfert à l'ANAEM – est envisageable et pourrait générer des économies d'échelle importantes.

L'intégration sera par ailleurs renforcée par deux mesures figurant dans le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'asile et à l'intégration : la création du CAI familial et l'évaluation dans le pays d'origine de la maîtrise du français et des valeurs de la République par les candidats au regroupement familial et les conjoints étrangers de français. Ces mesures devraient générer un coût supplémentaire évalué à environ 3,3 millions d'euros (2,8 millions pour le test et 500 000 euros pour la CAI familial), qu'il est proposé de financer par une revalorisation de la taxe perçue au profit de l'ANAEM lors des validations des attestations d'accueil, qui serait portée de 30 à 45 euros. Les ressources supplémentaires sont évaluées à environ 3,4 millions d'euros. Tel est l'objet de l'article 45 rattaché.