Intervention de Michel Bouvard

a rappelé les progrès considérables effectués en matière de mouvements réglementaires de crédits. Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, le Gouvernement doit informer la Commission des finances des décrets de virement, de transfert et d'annulation. En matière de décret d'avance, il doit même – comme en l'espèce – recueillir préalablement l'avis de la Commission. Cette saisine est l'occasion pour cette dernière de formuler des observations et propositions et, partant, de nourrir un dialogue avec le Gouvernement, dans le but d'être mieux associée au processus de décision, qui en tout état de cause demeure in fine l'apanage du pouvoir exécutif. Deux observations méritent d'être portées : le fléchage des ministères déviants et la mise en évidence de pratiques récurrentes de contournement de la LOLF par l'absence de dotation satisfaisante.

Le Rapporteur général, faisant suite aux remarques de M. Jean-François Lamour, a proposé de mentionner dans l'avis les effets pénalisants pour les autres missions des annulations consécutives à des ouvertures de crédits pour des dépenses dites « imprévisibles » mais en réalité habituelles. Il faut en effet rappeler que les crédits mis en réserve en début d'année ont vocation à revenir partiellement aux gestionnaires, en l'absence d'aléas de gestion particuliers : la réserve de précaution constituée sur chaque programme n'a pas vocation à combler les quelques sous-dotations manifestes et récurrentes caractérisant une minorité de programmes.

La Commission a ensuite adopté la proposition d'avis sur le projet de décret d'avance, comportant notamment les observations suivantes :

– l'ouverture de 576 millions d'euros de crédits sur le programme Accès et retour à l'emploi tend à permettre le financement des aides associées aux contrats d'accompagnement dans l'emploi et à couvrir des surcoûts liés à des dispositifs de solidarité en faveur des demandeurs d'emploi. À l'instar de l'année passée, cette ouverture témoigne des importantes difficultés d'exécution budgétaire que connaît la mission Travail et emploi, en raison tout à la fois des lacunes de la prévision de dépense arrêtée en loi de finances initiale et des décisions nouvelles prises en gestion – en l'occurrence, le relèvement du nombre de contrats aidés ;

– la nécessité d'ouvrir 89,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 18,5 millions d'euros de crédits de paiement sur la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales au titre de la prime nationale à la vache allaitante résulte non d'une insuffisance des crédits initiaux, mais – comme en 2006 – d'un besoin de financement né du redéploiement en gestion d'une partie de ces crédits au bénéfice de l'indemnisation des calamités agricoles ;

– l'imprévisibilité de certaines dépenses résultant d'aléas climatiques ou de crises sanitaires ne saurait masquer le fait que les surcoûts constatés chaque année présentent une certaine régularité dans leur survenance et une certaine stabilité dans leurs montants. En conséquence, il conviendrait de provisionner dès la loi de finances initiale une partie des crédits nécessaires à la couverture de ces surcoûts, soit au sein de chaque mission concernée (en l'espèce les missions Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales et Sécurité sanitaire), soit sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, jusqu'à présent sous-utilisée ;

– l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits supplémentaires destinés à compléter la subvention de l'État à la caisse de retraite du personnel de la RATP découle principalement de l'absence d'adossement de ce régime au régime général en 2007. La perspective d'adossement, qui devrait intervenir au terme des négociations en cours sur les régimes spéciaux, conditionne de la même façon le montant de la subvention d'équilibre inscrite dans le projet de loi de finances pour 2008 ;

– sous réserve qu'elles correspondent à de véritables économies, les annulations de crédits, qui portent essentiellement sur la réserve de précaution constituée en début d'année, permettent de préserver l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2007 ;

– parce qu'il porte atteinte à l'autorisation parlementaire, le recours aux décrets d'avance doit demeurer une procédure « exceptionnelle », au sens de l'article 7 de la LOLF. Tel ne serait plus le cas si se reproduisaient de façon par trop systématique des mouvements de crédits identiques d'une année à l'autre. En ce sens, il est regrettable que trois des ouvertures de crédits prévues dans le projet de décret – en faveur de l'emploi, des régimes spéciaux de retraite et de la prime à la vache allaitante – révèlent des difficultés de financement qui se sont déjà produites en 2006, laissant accroire que, en ces domaines, aucun progrès dans la gestion budgétaire n'a été réalisé depuis l'année dernière ;

– alors que la réserve de précaution a vocation à faire face à des aléas de gestion (en recettes comme en dépenses), la récurrence des insuffisances de crédits initiaux pénalise les programmes concernés par les annulations de crédits correspondantes, limitant d'autant les marges de manoeuvre des gestionnaires.