Intervention de Hubert Falco

Monsieur le Président, monsieur le Rapporteur, je vous remercie pour vos interventions qui témoignent de l'intérêt particulier que cette Assemblée porte – à juste titre – à l'aménagement du territoire. Avant de vous présenter le bilan de l'emploi des crédits de la mission Politique des territoires en 2007, permettez-moi une brève introduction. J'ai été nommé, il y a trois mois, par le Président de la République pour m'occuper spécialement de l'aménagement du territoire – un territoire riche de diversités. Pour avoir été maire, pendant dix ans, d'une petite commune rurale, avant d'être maire d'une grande ville, et pour avoir présidé aux destinées d'un département pendant une dizaine d'années, je puis dire que la problématique des territoires ne m'est pas inconnue.

L'aménagement du territoire a aujourd'hui trois dimensions : l'amélioration de l'attractivité et de la compétitivité des territoires, le renforcement de la cohésion territoriale et de la solidarité entre nos territoires, et le développement durable de tous les territoires, dans le respect de leur histoire, de leur identité, de leur diversité. Ma conviction est que l'aménagement du territoire doit avant tout se préoccuper de la vie des gens. Pour cela, je veux que la politique menée en la matière soit à l'écoute des élus locaux – j'ai, comme vous, trop souvent pesté contre les décisions qui « venaient d'en haut » ! – et se construise dans une approche intégrée et volontariste à l'échelle de bassins de vie cohérents.

La mission interministérielle Politique des territoires comprenait, en 2007, cinq programmes. Même si je ne suis secrétaire d'État que depuis trois mois, je me dois d'assumer, au nom de la continuité de l'État, le bilan de l'année passée. En accord avec votre Rapporteur, je concentrerai mon propos sur deux programmes : le programme des moyens d'intervention et de fonctionnement de la DIACT – anciennement DATAR, qu'il m'arrivera encore d'appeler par ce sigle, car il est beaucoup plus parlant, pour tout le monde –, le programme 112 « Aménagement du territoire » – rebaptisé « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » en 2008, à la demande du Parlement – et le PITE, programme du Premier ministre qui permet au préfet de région de disposer d'une enveloppe unique de crédits pour traiter une situation locale particulière.

La question de la reconduction de la mission Politique des territoires pour la période 2009-2011 a été posée. Conformément à la loi organique relative aux lois de finances – LOLF –, les missions doivent être définies en fonction des politiques qu'elles portent. La politique d'aménagement du territoire nécessite une mission qui lui soit propre, illustrant la prise en compte de la dimension territoriale dans l'action du Gouvernement. Son périmètre sera défini précisément au cours des arbitrages budgétaires en cours et devrait pouvoir être annoncé avant le lancement du débat d'orientation budgétaire devant le Parlement.

Je souhaite donc, pour ma part, le maintien du programme « Impulsion et coordination de l'aménagement du territoire » au sein de la mission Politique des territoires de concert avec le maintien du programme des interventions territoriales de l'État, programme expérimental dont la reconduction doit être décidée dans le cadre du budget pluriannuel 2009-2011. En effet, si le périmètre des actions qui composent aujourd'hui le PITE fait débat, quant aux résultats atteints par certaines actions – l'action 1, le Rhin et la bande rhénane, en particulier – ou à la pertinence du maintien d'autres actions suite à la création du MEEDDAT – action 3, Plan Loire, notamment –, ce programme a fait la démonstration de son utilité, comme vous l'avez rappelé, monsieur le Rapporteur, en ce qui concerne la mise en oeuvre du programme exceptionnel d'investissement pour la Corse et celle du « plan d'urgence nitrates » en Bretagne.

Pour mémoire, un document de politique transversale consacré à la politique d'aménagement du territoire permet en 2008 d'avoir une vision véritablement représentative des moyens budgétaires que l'État consacre à cette politique. Je souhaite le maintien de cette initiative en 2009.

Je vais, d'abord, vous répondre sur le programme « Aménagement du territoire », puis j'aborderai le PITE. Mme Malgorn, secrétaire générale du ministère de l'Intérieur, responsable du PITE, complétera mon intervention sur ce sujet.

La première priorité du programme « Aménagement du territoire » en 2007 était de conforter le partenariat avec les collectivités territoriales et avec l'Europe.

J'étais il y a quelques jours au Comité des Régions à Bruxelles et nous nous disions que, compte tenu des diversités politiques des vingt-sept pays, la vérité doit venir plus que jamais des territoires. Un élu italien a résumé cela en disant qu'il faut que la tête suive les jambes. En effet, si la tête fonctionne seule, les jambes fonctionnent mal. Il doit y avoir une coordination parfaite entre le territoire et l'ensemble de nos politiques pour qu'elles soient beaucoup plus lisibles pour le citoyen.

Je me félicite du démarrage réussi de tous les CPER 2007-2013. Ils s'articulent autour de trois axes – compétitivité et attractivité territoriale, développement durable, cohésion sociale et territoriale – et vont mobiliser, sur sept ans, 29,1 milliards d'euros, dont 12,7 milliards de l'État au bénéfice des territoires. De la même manière, 2007 a été l'année du démarrage de la nouvelle génération de fonds structurels européens, dont les programmes opérationnels sont pleinement cohérents avec les CPER et favorisent le développement durable et l'attractivité des territoires.

À la fin de 2007, le taux de mise en place effective des délégations de crédits de l'État a atteint 82,7 % des engagements pris pour la précédente génération de contrats de plan État-régions prévue de 2000 à 2006. Ce taux est supérieur à celui enregistré à l'échéance initiale des contrats de plan de 1994 à 1999. Afin de respecter les engagements financiers pris, le Gouvernement a décidé de prolonger d'un an – 2007 – la mise en place du volet territorial des contrats de plan 2000-2006.

Cette décision a permis aux différents partenaires de mener à bien les projets utiles au développement et au renforcement de l'attractivité de leur territoire. L'exécution des contrats de pays, des contrats d'agglomération et des contrats de parcs naturels régionaux a atteint des niveaux satisfaisants grâce à cette année supplémentaire. Le taux d'exécution du FNADT, principale source des crédits d'État utilisés dans ces contrats, atteint près de 85 % des engagements initiaux, certains projets ayant été abandonnés ou revus. Les projets structurants prévus dans le volet territorial 2000-2006 qui n'ont pu se réaliser pourront éventuellement être repris dans le volet territorial des contrats de projets 2007-2013.

L'année 2007 a été la première année d'application des CPER 2007-2013. Les vingt-six contrats régionaux et huit des dix contrats interrégionaux ont été signés au premier trimestre 2007, permettant leur démarrage dès la première année de contractualisation. Resserrés sur un nombre limité de thématiques prioritaires – compétitivité et attractivité des territoires, dimension environnementale et développement durable, cohésion sociale et territoriale – et prenant en compte la stratégie européenne dite de Lisbonne-Göteborg, les contrats de projets ont démarré de manière satisfaisante dans l'ensemble des régions, même si la montée en puissance est naturellement progressive en terme de programmation. Le taux d'avancement des engagements en 2007 est de 10,3 % au regard d'un taux annuel moyen théorique de 14,3 %, ce qui est un bon résultat.

Au total, les crédits consommés en faveur des CPER 2000-2006 et 2007-2013 atteignent 138 millions d'euros en autorisations d'engagement et 194 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement 35 % et 48 % des crédits budgétaires du programme.

La deuxième priorité du programme était de renforcer l'attractivité et la compétitivité des territoires.

La grande majorité des 379 pôles d'excellence rurale – PER – labellisés ont démarré en 2007. Au 1er mai 2008, 72 % des PER ont engagé au moins une de leurs opérations. L'objectif est d'engager la totalité des actions pour fin 2008. En 2007, 87,8 millions d'euros ont été engagés pour soutenir les PER.

La politique des pôles d'excellence rurale repose sur une démarche de compétitivité et d'attractivité des territoires au service de la cohésion territoriale. À preuve : les deux tiers des projets labellisés sont portés par des territoires en zone de revitalisation rurale – ZRR – ou présentent une partie de leurs actions en ZRR. Près de 38 % s'inscrivent dans un territoire de massif de montagne. Les projets lancés couvrent des domaines aussi variés que la santé, les services aux populations, le patrimoine, l'habitat, les énergies renouvelables. J'ai demandé à la DIACT de dresser le bilan de l'action menée d'ici à la fin de 2008, avant d'envisager une nouvelle étape pour cette politique. Les PER qui n'auront pas encore démarré seront considérés comme abandonnés et ne devraient plus être éligibles aux crédits prévus. Je rappelle que l'appel à projet date de décembre 2005.

La DIACT a lancé l'évaluation des 71 pôles de compétitivité et du dispositif public de soutien aux pôles.

En premier lieu, l'État a respecté intégralement ses engagements en 2006 et 2007. Il a accompagné la dynamique de partenariat entre entreprises et recherche publique à la hauteur de ses engagements : les projets de recherche et développement des pôles ont été soutenus à hauteur de 1,3 milliard d'euros. Les collectivités territoriales ont apporté un soutien complémentaire de 229 millions d'euros aux projets retenus par le Fonds unique interministériel. La prime à l'aménagement du territoire a soutenu 48 projets d'implantation ou d'investissement d'entreprises liées à un pôle de compétitivité – pour 39,6 millions d'euros.

En 2007, 50 % des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité ont été admis aux appels à projets du fonds interministériel commun, contre 38 % en 2006 : c'est la démonstration que la qualité des projets et de l'accompagnement se renforce, signe d'une montée en puissance des pôles.

Le 26 juin dernier, à Limoges, le Président de la République a annoncé l'engagement de la deuxième étape de la politique des pôles de compétitivité, avec une nouvelle enveloppe de 1,5 milliard d'euros pour les trois ans à venir. Nous continuons avec tous les pôles, les treize pôles dont l'évaluateur – Boston Consulting Group – a considéré qu'ils devaient être reconfigurés disposant d'un an pour se remettre à niveau.

Le bilan est positif ou très positif pour plus de 80 % des pôles, soit 58 pôles sur les 71. Cela confirme la pertinence de notre modèle de pôles de compétitivité.

Avec cette évaluation, le Gouvernement dispose d'une analyse et de recommandations très utiles – et objectives puisqu'il a été fait appel à un cabinet privé de qualité – qui lui permettent sans difficulté de confirmer et de renforcer cette politique de compétitivité pour les années à venir.

Un comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires – CIACT – se tiendra prochainement sous la présidence du Premier ministre pour détailler l'ensemble du dispositif pour les années à venir. Sans préempter les mesures qui seront prises lors de ce CIACT, je peux d'ores et déjà évoquer trois pistes.

Première piste : il faut continuer à faire grandir ces pôles vers l'excellence. Nous devons poursuivre l'approche territoriale et inciter au regroupement sur des techno-parcs ou des techno-campus. Cette approche doit permettre en particulier une plus forte implication des PME et plus de créations d'entreprises. Il nous faut favoriser le développement d'infrastructures, de services et d'équipements mutualisés, qui apportent un ancrage territorial aux travaux de recherche et développement.

La deuxième piste concerne la classification des pôles faite par les évaluateurs. Pour le groupe des pôles ayant pleinement atteint leurs objectifs – au nombre de 39 –, nous envisageons une logique de contractualisation pluriannuelle. L'État, par l'intermédiaire du groupe de travail interministériel – GTI – va faire part aux dix-neuf pôles ayant partiellement atteint les objectifs des faiblesses constatées et des points à améliorer. Les pôles se verraient invités à y remédier avec le soutien de l'État. Quant aux treize pôles qui nécessitent, selon l'évaluateur, une reconfiguration, nous allons entrer très rapidement dans une phase de restitution des conclusions de l'évaluation à chacun d'entre eux. Cette phase de dialogue, qui se fera en association avec les élus concernés, permettra aux pôles de faire connaître leurs observations en réponse aux conclusions des évaluateurs.

La compétitivité et l'attractivité des territoires passent aussi par les interventions de développement et de reconversion économique des territoires confrontés à des mutations économiques. En 2007, 22,8 millions d'euros ont été engagés par la DIACT en faveur des contrats de sites.

Les résultats enregistrés confortent l'action de la DIACT en faveur de la cohésion sociale et territoriale dans le champ des mutations économiques, même si les actions doivent être poursuivies et approfondies.

L'indicateur relatif aux contrats de sites ou de territoires témoigne de l'effet positif des projets de reconversion économique impulsés par la DIACT en accompagnement des projets locaux au bénéfice de territoires confrontés à des mutations économiques.

Les objectifs fixés en 2007 en termes de création ou de maintien d'emplois ont été tenus – 15 %. Ils doivent être confirmés dans la durée conformément à la stratégie de renforcement de l'intervention de la DIACT dans le domaine des mutations économiques et dans la perspective de l'accompagnement des restructurations à venir de l'outil de défense. C'est, en effet, parce qu'elle dispose d'une expérience et d'une expertise uniques et reconnues en matière de redynamisation de territoires que je souhaite que la DIACT coordonne, sous ma responsabilité, l'ensemble du dispositif d'accompagnement territorial des restructurations de notre outil de défense.

La troisième piste qui sera évoquée lors du CIACT est la PAT – la prime à l'aménagement du territoire. En 2007, en effet, a été adopté un nouveau régime d'aide aux entreprises de la PAT. Cette réforme est positive pour les territoires. Elle permet d'encourager le développement des zones les plus fragiles grâce à un zonage revu à l'échelle communale ; de soutenir la compétitivité de la France par un renforcement des taux d'intervention maximum permettant d'attirer les entreprises internationales ; d'accompagner les mutations économiques, par la possibilité d'accompagner des investissements majeurs mais non créateurs nets d'emplois.

La prime à l'aménagement du territoire représente 12 % des autorisations d'engagement – 47 millions d'euros – et 8 % des crédits de paiement – 33 millions d'euros – du programme de la DIACT.

Les résultats démontrent que la prime à l'aménagement du territoire est un instrument efficace pour créer de l'emploi dans la durée dans des secteurs économiques et des zones d'emploi prioritaires. Les indicateurs du programme le prouvent : 97,7 % des emplois annoncés en 2000 par les entreprises bénéficiaires de la PAT ont été effectivement créés et maintenus en 2007. Ce taux est supérieur aux prévisions – 85 % – et est en progression constante depuis deux ans.

Après un peu plus d'un an d'exercice, la nouvelle prime à l'aménagement du territoire se révèle donc être une double réussite.

Elle est une réussite en terme de zonage tout d'abord : alors que la part de la population française incluse dans les zones éligibles à la prime à l'aménagement du territoire a été divisée par deux, en conséquence directe de la réduction du zonage des aides à finalité régionale – AFR –, le nombre de dossiers est resté stable. Cela témoigne d'un certain dynamisme en matière d'investissement productif dans nos territoires, ce dont je me félicite. En concertation avec les élus locaux et les administrations déconcentrées, la DIACT a pu cibler et soutenir, dans les zones en difficulté, des projets économiques d'ampleur nationale, étant entendu que les projets plus modestes ont vocation à être accompagnés par les collectivités locales, notamment par les régions.

L'accompagnement ciblé des mutations économiques par la nouvelle PAT est également une réussite : l'ouverture du dispositif aux projets à fort investissement mais non créateurs d'emplois a permis d'accompagner des projets déterminants pour le maintien de la compétitivité de sites industriels majeurs. Nous avons notamment pu soutenir des projets de reprise d'entreprises, ce qui a permis le maintien d'emplois et de savoir-faire industriels.

Au total, on peut se réjouir des évolutions récentes de la prime à l'aménagement du territoire. Nous avons désormais à notre disposition un outil plus flexible qui nous permet de participer au financement de projets importants pour le développement économique et la compétitivité de nos territoires, en complément des soutiens apportés par les collectivités locales.

La troisième priorité du programme « Aménagement du territoire » en 2007 était de soutenir le développement équilibré et durable des territoires.

Parmi les actions menées, je voudrais prendre trois domaines particuliers : la montagne, l'aménagement numérique du territoire et les relais de service public.

En 2007 ont été mises en place les cinq conventions interrégionales de massifs qui définissent une stratégie partagée de développement des territoires de montagne pour la période 2007-2013 : au cours de l'année écoulée, 13,9 millions d'euros ont été engagés en faveur de la politique de la montagne.

La période 2000-2006 fut celle des premières conventions interrégionales de massifs. L'année 2007 a été consacrée à la mise en place de la deuxième génération des conventions et leur signature par les différents partenaires. Je tiens à souligner la qualité du travail mené avec les collectivités pour construire des programmes de qualité et innovants.

Les conventions interrégionales de massifs visent le maintien et le développement de l'emploi dans les massifs ainsi que la création de richesse favorisant la compétitivité de ces territoires par la diversification des activités touristiques, la modernisation de l'agriculture de montagne, la mise en valeur du capital énergétique en faveur des énergies renouvelables – eau et bois –, la dynamisation de la coopération régionale en approfondissant les partenariats transfrontaliers et transnationaux.

Elles prévoient globalement 201 millions d'euros de crédits d'État – dont 60 % du FNADT – et 274 millions d'euros des régions et des départements. L'effort de l'État est à souligner puisque ses concours augmentent de 7,8 % par rapport à la période précédente, aux côtés de l'intervention majoritaire des collectivités territoriales.

L'année 2007 a permis de mettre en application plusieurs éléments en faveur d'une politique dynamique des services publics dans les territoires ruraux, en particulier la labellisation de 96 relais de services publics, dans 34 départements, avec un soutien de l'État qui s'élève à 4 millions d'euros à ce jour.

Cette politique de labellisation de relais de services publics contribue à offrir aux citoyens un accès de qualité aux services publics. Elle permettra d'offrir au public davantage de lisibilité sur les nombreuses expériences de maisons de services publics et autres formes de guichet unique polyvalent, d'aider les projets en ce domaine en leur donnant un cadre de référence commun et de faire progresser toutes ces structures en les fédérant sous une même appellation, avec des engagements et des principes de fonctionnement partagés.

En matière d'aménagement numérique du territoire, l'année 2007 a permis de poursuivre dans la voie de la résorption de la fracture numérique, même s'il est vrai que les résultats n'ont été que partiellement atteints.

Les résultats du programme démontrent une amélioration de la couverture des territoires tant en matière de téléphonie mobile – passage de 0,55 % à 0,22 % de la population non couverte – que de haut débit – passage de 0,08 à 0,04 % de la population non couverte. Des difficultés techniques ont entraîné un décalage dans la finalisation du plan. Surtout, j'ai découvert à mon arrivée que 364 communes non couvertes n'avaient pas été répertoriées en 2003.

J'ai engagé des négociations fermes avec les opérateurs de sorte que toutes les zones blanches de téléphonie mobile soient résorbées avant la fin de l'année 2011.

La couverture haut débit n'est pas totalement engagée en 2007, compte tenu de la non-disponibilité des boucles locales – ADSL – sur tout le territoire. Le recours progressif aux technologies alternatives permettra la couverture de ces « zones blanches de haut débit » pour une couverture complète à horizon 2012. Je plaide d'ailleurs auprès du Premier ministre pour qu'il arbitre en faveur d'une utilisation du « dividende numérique » que nous allons retirer du passage de la télévision analogique à la TNT en 2011, en faveur du très haut débit, car nous ne pourrons pas équiper tout le territoire en fibre optique.

Vous me demandez s'il ne serait pas opportun de réintroduire des indicateurs liés à l'aménagement numérique du territoire en 2008. Je ne le pense pas. La couverture numérique du territoire est un enjeu essentiel pour l'aménagement du territoire et, à ce titre, fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation spécifiques des actions conduites, que la DIACT anime en relation avec l'ensemble des acteurs concernés. Comme je vous l'ai dit, je me fixe des objectifs ambitieux en la matière, à l'échéance de 2012.

Dans la mesure où la DIACT a quasiment achevé la mise en place des crédits liés au premier plan de couverture des zones blanches en téléphonie mobile, le suivi dans les documents budgétaires au moyen d'un indicateur de performance dans le programme annuel de performances n'est plus l'instrument adéquat de suivi de cette politique.

Les crédits consommés sur le programme « Aménagement du territoire » en 2007 s'élèvent à 390 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 404 millions d'euros en crédits de paiement. Comme vous le voyez, les ressources autorisées par le Parlement ont été pleinement utilisées. Le taux d'exécution est proche de 100 % pour les CP et de 89 % pour les AE. Les AE non consommées sont dues à une annulation technique d'anciennes opérations de la PAT.

Contrairement à une idée reçue, les moyens consacrés à la cohésion territoriale sont deux fois supérieurs à ceux destinés à soutenir la compétitivité : 113 millions d'euros en AE et 102 millions d'euros en CP pour l'attractivité économique et la compétitivité des territoires ; 204 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP pour le développement et la solidarité territoriale.

Vous m'avez interrogé sur la dette du FNADT, qui est l'instrument financier majeur du programme, puisqu'il représente 84 % des engagements et 91 % des paiements.

Le désendettement du FNADT est indispensable et l'objectif est tenu. Les restes à payer du FNADT ont fortement diminué entre 2006 et 2008 : de près de 730 millions d'euros fin 2006, ils seront légèrement supérieurs à 500 millions d'euros fin 2008, le besoin de paiement s'échelonnant entre 2009 et 2011. La dette exigible – les factures arrivées en préfecture et en attente de paiement – a fortement diminué entre 2006 et 2007 pour atteindre 85 millions d'euros, contre 122 millions d'euros fin 2006, et devrait être stable entre 2007 et 2008.

Cependant, des situations locales de tensions sur les moyens du FNADT demeurent, que les préfets gèrent en relation avec la DIACT en fonction des moyens disponibles. L'évolution de la dette du FNADT sera fonction des ressources qui seront accordées à la DIACT au cours des trois prochaines années et dont nous discuterons à l'automne.

Je souhaite, pour ma part, que le FNADT soit doté de manière équilibrée des moyens d'engagement suffisants pour respecter les décisions prises tant au titre des CPER que dans le cadre des politiques nationales – PER, pôles de compétitivité – et des moyens de paiement permettant aux bénéficiaires de percevoir la subvention dans des délais raisonnables, sans altérer leur situation financière en faisant l'avance de trésorerie dans l'attente des crédits d'État.

Vous m'avez interrogé sur l'opportunité de mettre en place des objectifs et des indicateurs de performance pour les dépenses fiscales affectées au programme « Aménagement du territoire » comme c'est le cas pour les dépenses budgétaires. Certaines dépenses fiscales sont un outil d'aménagement du territoire et en tant qu'instrument de politique publique, leur efficacité doit être régulièrement évaluée. Cette évaluation doit trouver un cadre plus large que le rattachement au programme budgétaire de la DIACT, dans la mesure où la délégation a souvent peu de maîtrise sur les dépenses fiscales, tant sur leur conception que sur leur mise en oeuvre et leur suivi, ce qui pose ainsi un problème d'imputabilité de leurs effets à l'action de la DIACT. En revanche, la DIACT peut, comme elle l'a fait pour les dépenses fiscales attachées aux zones de revitalisation rurale, lancer par anticipation leur évaluation afin de donner au Parlement des éclairages sur la suite à donner.

Vous m'avez interrogé sur la question de la reconduction en 2009 du crédit d'impôt de taxe professionnelle en faveur des entreprises implantées dans des zones d'emploi en grande difficulté. Le crédit de taxe professionnelle, tel qu'il était prévu dans la loi de finances 2005, devait prendre fin en 2009, les dernières zones d'emploi bénéficiaires continuant à bénéficier de ce crédit d'impôt jusqu'en 2011 puisque l'éligibilité est de trois ans.

Actuellement, ce dispositif fiscal fait l'objet d'un examen dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques – RGPP – ainsi que du rapport parlementaire que vous allez nous fournir. La suite à donner à ce dispositif sera envisagée à la lumière de ces différents éléments.

Pour ma part, je suis favorable à la poursuite de ce dispositif au-delà de 2009 et dans un cadre élargi qui permette d'en faire bénéficier les entreprises des zones les plus concernées par des restructurations de défense. Nous aborderons ce sujet en temps utile.

Je vais maintenant passer la parole à Mme Malgorn, pour le compte rendu de l'exécution du programme « Interventions territoriales de l'État ».