Intervention de Didier Quentin

, a indiqué que ce test de subsidiarité sur la décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme résulte des décisions de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), prises lors de la réunion des présidents tenue à Lisbonne les 11 et 12 juillet 2007 et de la réunion de la COSAC des 14, 15 et 16 octobre 2007 à Estoril.

La proposition devra également être examinée au titre de l'article 88-4 de la Constitution mais les deux procédures sont indépendantes.

La COSAC de Berlin en mai 2007 avait décidé que deux contrôles de subsidiarité et de proportionnalité au moins seraient organisés chaque année. En 2006, deux tests ont été menés : l'un sur la proposition de règlement sur la compétence et les règles relatives à la loi applicable en matière matrimoniale (le 19 septembre 2006) et l'autre sur la proposition de directive sur l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté (le 22 novembre 2006). Seul ce dernier test a donné lieu à l'adoption d'un avis motivé par l'Assemblée nationale et à une réponse de la Commission européenne.

L'origine du choix de la proposition de décision-cadre pour faire l'objet du test de subsidiarité est une proposition faite par le Sénat tchèque et le Parlement des Pays-Bas en avril 2007, à partir d'un examen du programme législatif de la Commission pour 2007.

La COSAC a recommandé que cet examen permette de tester l'application des nouvelles dispositions du traité de Lisbonne contenues dans le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité.

L'article 11 du traité sur l'Union européenne, tel que modifié par le traité de Lisbonne, dispose que « les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union […] en veillant au respect du principe de subsidiarité ». Un protocole (de même valeur juridique que les traités) annexé est consacré à l'application du principe de subsidiarité et de proportionnalité.

Destinataire, en même temps que le Conseil et le Parlement européen, de tous les projets d'actes législatifs présentés par la Commission, qui doit veiller à les motiver au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, chaque parlement national peut, dans les huit semaines (au lieu de six dans le traité constitutionnel), adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité.

Bien que le protocole n° 2 ne le précise pas, la COSAC a décidé lors de sa réunion d'Estoril que le point de départ du délai pour le présent test serait la mise à disposition de la proposition législative dans toutes les langues de l'UE, soit le 26 novembre dernier. Le contrôle doit donc être achevé le 21 janvier 2008.

D'après les informations fournies par le site IPEX, sept chambres ont commencé l'examen de la proposition et à ce stade, seul le Sénat tchèque a estimé qu'elle était contraire à la subsidiarité. Le Sénat français l'a examinée le 12 décembre dernier et a conclu qu'elle était conforme à la subsidiarité.

La procédure interne à l'Assemblée nationale est celle définie à la suite d'un échange de lettres entre le Président de la Délégation et le Président de l'Assemblée : la Délégation peut adopter un « projet d'avis » qu'elle communique à la Présidence, qui le renverra à la commission compétente. L'extension du délai à huit semaines laisse dorénavant quatre semaines à la Délégation et quatre semaines à la commission compétente pour se prononcer.

Deux points doivent être soulignés :

– L'avis est « négatif » : les parlements nationaux ne rendent des avis que lorsqu'ils estiment que la subsidiarité est enfreinte. Dans la procédure interne à l'Assemblée, cela implique que lorsque la Délégation estime qu'un texte n'est pas contraire au principe de subsidiarité, aucun avis n'est déposé et la commission compétente n'est pas saisie.

– Il ne porte que sur le respect du principe de subsidiarité, en vertu duquel, selon le 3 de l'article 5 du TUE modifié, « l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » et non sur celui, plus large, de proportionnalité selon lequel « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

En cela, le champ du contrôle est plus restrictif que la procédure informelle mise en place, à l'initiative de la Commission, à partir du 1er septembre 2006, en application de laquelle 138 avis ont été émis par 24 parlements nationaux sur 27 propositions. Les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 avaient en effet fixé des lignes directrices extrêmement larges en approuvant l'engagement de la Commission de rendre « directement accessibles aux parlements » toutes ses nouvelles propositions et ses documents de consultation et en offrant aux parlements nationaux la faculté de formuler dans ce cadre des observations « eu égard en particulier [donc pas seulement] aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ». L'étendue de l'objet de ce contrôle est cependant inversement proportionnelle à sa portée juridique. La Commission doit seulement examiner « avec toute l'attention requise » les avis parlementaires. Tel n'est pas le cas de la nouvelle procédure.

La nouveauté essentielle tient en effet à la portée juridique accordée aux avis parlementaires.

Lorsqu'un tiers (un quart dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice) des parlements nationaux (une voix par chambre dans les parlements bicaméraux, deux voix dans les monocaméraux) émet un avis de non conformité, la Commission doit réexaminer son texte et motiver son éventuel maintien. C'est le « carton jaune ».

Lorsque la moitié des parlements nationaux émet un avis de non conformité, la Commission doit réexaminer son texte et motiver son éventuel maintien. Le cas échéant, le Conseil et le Parlement européen doivent, en première lecture, examiner si le projet est conforme au principe de subsidiarité et peuvent le rejeter à la majorité de 55 % des membres du Conseil ou à la majorité des suffrages exprimés au Parlement européen. C'est le « carton orange », qui est une nouveauté par rapport au traité constitutionnel.

En toute fin de la procédure législative, le traité de Lisbonne, comme le faisait le traité constitutionnel, accorde aux parlements nationaux la faculté de former, dans les deux mois qui suivent la publication d'un acte législatif, un recours motivé auprès de la Cour de justice de l'Union européenne pour non conformité au principe de subsidiarité afin d'en demander l'annulation. C'est le « carton rouge ».