Intervention de Jacques Pélissard

Monsieur le président, monsieur le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, madame la secrétaire d'État chargée de l'écologie, la cause de la protection de notre environnement a connu, en quelques mois, d'importants progrès. Le Grenelle de l'environnement a permis à tous les acteurs de se rencontrer et de débattre de la protection de l'environnement. Vous avez été, monsieur le ministre, un animateur efficace de cette démarche qui a été une réussite collective. Des axes politiques concrets définis par le Président de la République constituent autant d'objectifs précis pour notre ambition commune qu'il nous appartiendra d'inscrire dans une prochaine loi de programme.

Au nom de la commission des finances, je suis heureux de vous présenter les programmes 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ».

Les crédits, au titre de l'environnement, sont en forte augmentation, ce qui démontre que la défense de l'environnement est l'une des priorités du Gouvernement.

Je présenterai tout d'abord les crédits pour 2008 au regard de la LOLF. Les performances de la politique de l'environnement peuvent effectivement être appréhendées au vu de l'analyse de la Cour des comptes de 2006, laquelle avait formulé des observations franches sur l'exécution de 2006 portant principalement sur « l'inadaptation du périmètre et des modalités d'organisation de la mission au regard des objectifs d'amélioration du pilotage des politiques publiques et de mesure de leur performance ».

Pour 2008, le programme d'accompagnement de projet – PAP – présente des objectifs et des indicateurs de performances réorganisés et modernisés avec un meilleur ciblage. Ils sont également réduits grâce au regroupement des programmes 181 et 183 dans la loi de finances pour 2008. Un effort a également été consenti sur le programme 217 avec un meilleur ciblage des objectifs. Les indicateurs sont donc moins nombreux, mais peut-être plus performants. Néanmoins, leur caractère inédit ne permet pas une comparaison pertinente avec les lois de finances précédentes. Cet effort devra être poursuivi.

Soixante-dix-sept opérateurs – principaux ou secondaires – dépendent du programme 181. Le rapport spécial identifie quatre préconisations nécessaires pour enrichir ces indicateurs de performance, s'agissant en particulier des opérateurs. Elles visent notamment à mieux apprécier leurs ressources propres, la mise en oeuvre des objectifs de la mission et, bien sûr, les résultats.

S'agissant des moyens budgétaires, le programme 181, « Protection de l'environnement et prévention des risques », traduit la volonté de l'État de placer l'écologie au premier rang de ces priorités. En effet, les moyens budgétaires du programme, qui s'élèvent à 458,62 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 453,11 millions en crédits de paiement, augmentent de 13,7 %, sans tenir compte des agences de l'eau et des interventions de l'ADEME. Pour autant, les montants mettent en évidence le caractère secondaire, voire subsidiaire, des dotations budgétaires du programme 181 par rapport aux autres moyens de la politique de l'environnement. Ainsi, les crédits de paiement du programme, hors fonds de concours et attribution de produits, ne représentent que 447 millions d'euros des 2 768 millions consacrés à l'environnement au titre des différentes missions du budget général. Les taxes affectées s'élèvent à 2 156 millions d'euros en 2007 et le montant des actions du programme que financent sur leurs propres ressources les seuls établissements publics sous tutelle ou cotutelle de votre ministère atteindra 2 900 millions d'euros en 2007. Il y a donc une part minoritaire purement budgétaire par rapport aux taxes affectées.

Quant à l'ADEME ses ressources budgétaires s'élevaient, en 2007, à 75,4 millions d'euros, contre 175 millions d'euros de ressources fiscales, émiettées entre quatre taxes différentes. En 2008, c'est plus simple, plus lisible et plus clair puisque la taxe générale sur les activités polluantes est affectée à l'ADEME à hauteur de 242 millions d'euros.

Les dépenses fiscales, en forte hausse, représentent 4 835 millions d'euros – contre 3 810 en 2007. C'est ainsi 1 000 millions d'euros de plus que l'année dernière ! Trois dépenses fiscales concentrent l'essentiel du coût d'ensemble de ce dispositif. La déduction fiscale pour les dépenses de grosses réparations est estimée à 1 100 millions d'euros et est affectée à la mission « Ville et logement ». Les dépenses d'économies d'énergie représentent 2 400 millions d'euros. Enfin l'exonération plafonnée de la TIPP pour les esters méthyliques d'huile végétale ou animale et les biogazoles de synthèse ajoutés au fioul classique, d'origine fossile, ont un coût estimé 1 090 millions d'euros. Or, dès 2005, le Conseil des impôts estimait que le montant des exonérations fiscales accordées aux carburants propres devait être l'objet d'une réévaluation du dispositif. La loi de programme nous donnera peut-être l'occasion de mettre les choses à plat, s'agissant de ces carburants propres pour lesquels l'incitation fiscale est peut-être disproportionnée par rapport à leurs atouts environnementaux. Une telle disproportion entre les dotations budgétaires et les moyens extrabudgétaires justifie une analyse globale de la politique menée en faveur de l'environnement.

Le programme 181 s'organise autour de quatre priorités. Première priorité, la prévention des risques technologiques et naturels représente 179 millions d'euros en autorisations d'engagement et 169 millions d'euros en crédit de paiement, sommes supérieures à celles de 2007. Toutefois, la vérité impose de reconnaître que ces chiffres incorporent les actions de la sécurité industrielle inscrites, en 2007, à un autre programme. Je tenais à apporter cette précision. Ce premier volet est décliné en quatre actions : la lutte contre le bruit, la réalisation des plans de prévention des risques technologiques – PPRT. Au 1er septembre, seuls deux plans étaient approuvés, mais il semble qu'il y ait une montée en puissance réelle et accélérée, bien que tardive, du rythme d'approbation des plans, ainsi que nous l'a confirmé M. Michel, directeur de la prévention des pollutions et des risques. S'agissant de la meilleure surveillance des risques naturels, les crédits au profit des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air sont en augmentation. Enfin, la gestion des déchets consiste principalement dans l'application du règlement REACH, première priorité de la prévention des risques.

S'agissant de la gestion de l'eau – deuxième priorité – avec 43,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 38 millions de crédits de paiement, les crédits sont stables. Il faut ajouter le fonds Barnier qui contribue au financement de la politique de prévention des risques naturels majeurs. Les vingt-deux services de prévision des crues ont été réorganisés et fonctionnent, semble-t-il, très correctement. Quarante-sept programmes d'action de prévention des risques liés aux inondations – PAPI – ont été mis en place au cours des dernières années et dix sont en attente de conventionnement.

Troisième priorité : la protection de la nature, dont les crédits connaissent une forte augmentation. Ainsi, le programme Natura 2000 bénéficie de 45 millions en autorisations d'engagement contre 33 millions en 2007, les crédits de paiement connaissant une évolution similaire. Cela permettra de mettre en place les documents d'objectifs – DOCOB – outre le financement des contrats Natura 2000. Par ailleurs, les deux nouveaux parcs nationaux créés en Guyane et à la Réunion se voient attribuer des crédits en forte augmentation : 63 millions de crédits de paiement contre 47 en 2007 et deux nouveaux établissements publics voient le jour : les Parcs nationaux de France et l'Agence des aires marines protégées.

La quatrième priorité – la sûreté nucléaire et la radioprotection – n'appelle aucune remarque particulière.

Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » – qui résulte de la fusion totale ou partielle des anciens programmes 217 et 211 – rassemble les crédits consacrés aux fonctions stratégiques, à la gestion des ressources humaines, aux activités de soutien, en regroupant l'essentiel des moyens transversaux liés au fonctionnement des services : systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, politiques immobilières et moyens de fonctionnement des services. Ce programme est très important par la masse de ses crédits : 4 317 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4 302 millions d'euros en crédits de paiement. La politique de l'environnement ne participe que très faiblement à ce programme. Il s'agit typiquement – permettez-moi, monsieur le ministre, d'émettre ce regret – d'un programme de soutien qui abonde dix-huit autres programmes de la mission, voire d'autres missions. Or la commission des finances s'est toujours opposée à la création de programmes de soutien, car ils sont en contravention totale avec l'article 7 de la LOLF aux termes duquel un programme de soutien ne constitue pas un ensemble cohérent d'actions.

La mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique, qui permet à tout gestionnaire de redéployer des crédits de rémunération sur d'autres emplois, est réduite. En 2006, sur le programme 211, cela ne concernait que 2,7 millions d'euros, ce qui est largement insuffisant.

Monsieur le ministre, c'est un bon budget pour les actions mises en oeuvre, avec des marges de progression pour l'application de la LOLF. En effet, les délais de préparation du projet de loi de finances pour 2008 n'ont pas été très longs, c'est le moins que l'on puisse dire, et n'ont pas permis de parachever la réflexion sur la réorganisation de la nomenclature des actions alors que le périmètre ministériel dans son ensemble a été bouleversé.

Sous le bénéfice de ces observations constructives, j'ai le grand plaisir de vous dire que la commission des finances a approuvé les crédits de ces programmes. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)