Huguette Bello
Question N° 99884 au Ministère de l'Économie
Question soumise le 15 février 2011
Mme Huguette Bello interroge Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie surle niveau de centralisation des sommes collectées sur les livrets A et LDD au fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations. Le Gouvernement doit en effet déterminer le régime définitif qui sera en vigueur à partir du 1er janvier 2012. Actuellement fixée autour de 65 %, cette centralisation fait l'objet d'un vif débat, deux ans à peine après la généralisation de la distribution à toutes les banques. Il est vrai qu'avec une épargne collectée représentant 255 milliards d'euros à fin 2009, les sommes en jeu sont considérables. Pour retrouver le niveau de 2008, la Caisse des dépôts souhaite que le taux de centralisation remonte au moins à 70 % d'ici 2016, pour faire en sorte de respecter la loi de modernisation de l'économie qui prévoit un plancher de centralisation de 125 % des encours de prêts au logement social et à la politique de la ville. Il s'agit aussi de répondre à l'obligation légale d'assurer aux épargnants la liquidité de leurs dépôts. Les banques s'opposent à ce taux et souhaitent disposer d'une part plus importante des fonds collectés par le livret A au motif de la réglementation dite de « Bâle III » qui les contraint d'augmenter leurs réserves en fonds propres. Après avoir mené une grande offensive, y compris devant la Cour de justice européenne, pour distribuer elles aussi le livret A, les banques souhaitent donc, dans une deuxième étape, conserver une part plus importante des fonds collectés. Permettant le financement du logement social avec des prêts d'une durée moyenne de 40 ans, le livret A, qui est le placement préféré des épargnants, participe d'une politique à long terme qui n'est pas forcément compatible avec les objectifs des banques. La commission de surveillance de la CDC ayant émis le 19 janvier dernier un avis négatif sur le projet de décret, elle lui demande de bien vouloir lui indiquer si elle compte relever le taux de centralisation pour que le financement du logement social et de la politique de la ville par le fonds d'épargne soit garantie.
Réponse émise le 5 juillet 2011
La construction de logements sociaux est une priorité du Gouvernement, il ne s'en est jamais construit autant depuis trente ans. Entre les années 1980 et 2004, la production a été faible et constamment décroissante. Le nombre moyen de logements sociaux mis en chantier chaque année était de 60 000 sur la période 1980-1989, il était de 52 000 sur la période 1990-1999 et il était enfin de 36 000 sur la période 2000-2004. Depuis 2005, plusieurs programmes volontaristes ont permis de relancer la production de logements sociaux. Ainsi, la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 prévoyait le financement de 500 000 logements sociaux entre 2005 et 2009, auxquels se sont ajoutés les 250 000 logements prévus par le programme national de rénovation urbaine pour la période 2004-2005. Ces actions ont été renforcées par le plan de relance de l'économie visant notamment à financer 30 000 logements locatifs sociaux supplémentaires par an en 2009 et 2010. Enfin, il convient de noter qu'en 2010, le niveau inégalé de 131 509 logements locatifs sociaux nouveaux financés a été atteint. Le nombre total de logements sociaux financés s'élève à près de 150 000 logements si l'on prend en compte ceux subventionnés par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui bénéficient aussi de prêts sur fonds d'épargne. La volonté du Gouvernement est de poursuivre cette politique dynamique dans les années à venir. Cet effort de construction sans précédent nécessite des financements importants. Le fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) contribue de façon déterminante à ces financements en prêtant aux organismes de logements sociaux une partie de l'épargne collectée sur le livret A et le livret de développement durable (LDD). Les ressources du fonds d'épargne ont augmenté de 25 Mdeuros depuis la loi de modernisation de l'économie qui a réformé le livret A fin 2007. À fin 2010, sur 264 Mdeuros collectés par les banques, 171 Mdseuros sont centralisés au fonds d'épargne, soit un taux de centralisation de 65 %. À ce montant s'ajoutent d'autres ressources pour le fonds d'épargne, telles que la centralisation du livret d'épargne populaire (plus de 40 Mdeuros). La CDC consacre une partie de ces ressources à l'octroi de prêts (pour un montant proche de 123 Mdeuros fin 2010) en priorité à destination du logement social et de la politique de la ville (près de 110 Mdseuros fin 2010). La part des sommes centralisées par la CDC et qui ne fait pas l'objet de prêts est investie en actifs financiers. Ainsi, fin 2010, sur un bilan total de l'ordre de 225 Mdseuros, près de 102 Mdseuros sont investis en actifs financiers. Il est souhaitable que la CDC bénéficie d'une poche d'actifs financiers de manière à assurer la transformation d'une épargne parfaitement liquide (le livret A et le LDD) en prêts à très long terme aux organismes de logement social (jusqu'à soixante ans). C'est d'ailleurs pour cette raison que, à l'initiative du Gouvernement, la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a garanti le financement du logement social en disposant que le fonds d'épargne doit en permanence bénéficier d'un montant de livret A et de LDD centralisé supérieur à 125 % de son encours de prêts au logement social et à la politique de la ville. Les 25 % d'encours centralisés au-delà des besoins du logement social assurent une fonction de matelas de sécurité. Le taux de centralisation est aujourd'hui de 65 %. Dans les années à venir, ce taux pourrait être amené à augmenter pour financer les objectifs ambitieux de constructions de logements sociaux fixés par le Gouvernement. Le décret n° 2011-275 relatif à la centralisation de l'épargne réglementée, qui a été publié le 17 mars dernier, met en place les mécanismes qui permettront cette augmentation du taux de centralisation, tout en assurant une sécurité maximum pour le fonds d'épargne. En particulier le décret protège le fonds d'épargne contre le risque que les banques qui centralisent plus que le minimum légal retirent cette ressource du fonds d'épargne. Concrètement, dans ce cas de figure, les autres banques seront appelées pour combler les sommes retirées et garantir au fonds d'épargne un taux de centralisation effectif inchangé ; le décret prévoit des modalités très réactives de mise en oeuvre du plancher législatif de 125 % : le taux de centralisation sera ajusté chaque mois pour assurer le respect du plancher, et donc le financement du logement social, mais aussi des autres activités d'intérêt général. En effet, toutes choses égales par ailleurs, si le plancher législatif était atteint aujourd'hui, le fonds d'épargne disposerait encore de près de 90 Mdeuros pour assurer le financement des autres activités d'intérêt général, telles que les infrastructures de transport, les hôpitaux ou encore les universités (pour un encours aujourd'hui proche de 13 Mdeuros). En outre, le Gouvernement a accepté de faire droit à la demande exprimée notamment par le président de la commission de surveillance de la CDC en mettant en place un seuil d'alerte. Ainsi, si l'encours de ressources centralisées au titre du livret A et du LDD passe en dessous de 135 % de l'encours de prêts au logement social et à la politique de la ville, la CDC devra alerter les établissements de crédits et le ministre chargé de l'économie. La question qui s'est posée n'était pas tant de savoir si le taux de centralisation augmenterait dans le futur, mais plutôt quelle devait être la vitesse de cette augmentation. Le choix du Gouvernement a été de le faire augmenter à mesure qu'augmenteraient les besoins de financement du fonds d'épargne. En effet, il était important de ne pas mettre en place de mécanisme qui inciterait les banques à décollecter. Le dynamisme de la collecte est le résultat d'un équilibre subtil et fragile entre le taux de centralisation, le taux de rémunération des banques et le taux du livret A et du LDD. L'objectif du Gouvernement est de parvenir à assurer un financement pérenne du logement social en trouvant le point d'équilibre qui permet de laisser à la fois suffisamment de ressources au fonds d'épargne pour assurer sa mission, mais aussi suffisamment de ressources aux banques pour qu'elles soient incitées à collecter. Fixer un taux de centralisation arbitrairement élevé, déconnecté à la fois des besoins réels du fonds d'épargne et des efforts de collecte des établissements de crédit, aurait entraîné un fort risque de décollecte. En d'autres termes, imposer le taux de centralisation le plus élevé possible n'était pas la stratégie qui aurait maximisé les ressources à disposition du fonds d'épargne sur le long terme, objectif du Gouvernement. Les orientations arrêtées par le Gouvernement au travers du décret qui a été publié le 17 mars dernier visent à mettre en place un mécanisme permettant de répondre à une augmentation nécessaire du taux de centralisation au fur et à mesure qu'augmentent les besoins du fonds d'épargne.
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