Intervention de Alain Lamassoure

Monsieur le président, je vous remercie pour votre invitation. Il est très important que les parlementaires européens et français restent en contact étroit, et vous avez pris d'ores et déjà diverses initiatives dans ce sens. La mise en oeuvre du traité de Lisbonne doit amener le Parlement européen et les parlements nationaux à mettre en place des relations de travail régulières.

Le Parlement européen a adopté en première lecture le projet de budget pour 2010, dont les deux enjeux sont le financement de la tranche 2010 de la partie communautaire du plan européen de relance, et la mise en place d'un fonds laitier.

S'agissant de la préparation de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, nous avons commencé à y réfléchir il y a quelque temps et nous mettons maintenant les bouchées doubles depuis le référendum irlandais. Nous sommes à présent dans l'attente de la décision de la Cour constitutionnelle tchèque. En fonction de la date de celle-ci, le Conseil européen pourra, fin octobre ou lors d'une réunion exceptionnelle en novembre, se mettre d'accord sur les désignations. Les candidats aux fonctions de commissaires seront auditionnés au Parlement européen fin novembre, avec le vote sur l'ensemble du collège fixé au 15 décembre.

Le traité de Lisbonne entraîne, en matière budgétaire, trois séries d'innovations : de nouvelles institutions, de nouvelles compétences, de nouvelles procédures. Le Conseil européen devient une institution. Sa présidence est une fonction nouvelle. Le Haut représentant aussi est une institution nouvelle, qui réunira les fonctions de président du Conseil « Affaires étrangères », de membre du Conseil européen, de vice-président de la Commission européenne et de chef du service européen d'action extérieure. Celui-ci devrait comprendre 400 à 500 personnes à Bruxelles et de 5 000 à 6 000 personnes dans les représentations extérieures de l'Union européenne dans les pays tiers, représentations qui étaient jusqu'à présent celles de la Commission européenne. La Commission européenne a aujourd'hui le troisième réseau diplomatique du monde, derrière les Etats-Unis et la France.

Tout ceci aura des conséquences budgétaires importantes, car il est difficile d'imaginer que le Haut représentant pourrait se contenter du maigre budget annuel de 280 millions d'euros actuellement dévolu à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

De même, les nouvelles compétences de l'Union, en matière d'immigration et de ce qui relève actuellement du « troisième pilier », en matière d'énergie, auront naturellement des conséquences budgétaires.

La procédure budgétaire va être bouleversée. Au lieu de deux lectures dans chacune des deux institutions, Parlement européen et Conseil, le budget sera adopté en une seule lecture, et avec une seule catégorie de dépenses. La notion de « dépenses obligatoires » servait à désigner pudiquement les dépenses agricoles, sur lesquelles les Etats membres avaient la haute main. Désormais les dépenses et décisions agricoles seront soumises au droit commun de la codécision Conseil–Parlement européen. Pour le monde agricole, c'est une révolution.

Sur l'ensemble des dépenses, en cas de conflit persistant entre le Conseil et le Parlement européen – cas de figure qui se produira très rarement – c'est le Parlement européen qui aura le dernier mot. Si la commission de conciliation, équivalent d'une commission mixte paritaire qui se réunira à l'issue de la lecture unique par chacune des deux institutions, aboutit à un accord, celui-ci sera soumis au vote du Conseil et au vote du Parlement. Alors c'est le vote du Parlement qui prévaudra en cas de désaccord. De plus, le Parlement européen pourra même procéder à nouveau au vote de ses amendements de première lecture en réécrivant en totalité le budget sans tenir compte des positions du Conseil, à condition de réunir une majorité des trois cinquièmes. Or une majorité des trois cinquièmes a été jusqu'à présent assez aisée à réunir en matière budgétaire.

Bien sûr, les conflits persistants entre les deux branches de l'autorité budgétaire sont rares en pratique. Mais il y a ainsi un déplacement très important du pouvoir vers le Parlement européen.

Etrangement, le traité prévoit qu'en matière d'élaboration du budget annuel, il ne se passera rien pendant les six premiers mois de l'année. Or nous étions habitués à avoir des échanges avec la Commission européenne dès le mois de mars. Désormais, la Commission européenne présentera un projet de budget unique pour toutes les institutions, et le fera le 1er juillet. J'ai l'intention de mettre à profit les six premiers mois de l'année pour organiser des auditions et pour obtenir que la Commission européenne prenne en compte en amont certaines des positions du Parlement européen.

Le budget annuel européen est encadré dans des perspectives financières pluriannuelles, sorte de « loi de programmation » européenne qui fixe des plafonds annuels de dépenses pour cinq grandes catégories de dépenses. Ces perspectives financières sont actuellement établies par un acte de nature juridique énigmatique, un « accord interinstitutionnel », qui est un contrat passé entre la Commission, le Parlement européen et le Conseil. Désormais, un article du traité prévoit ce cadre financier pluriannuel. Nous devons à présent mettre en place les modalités pratiques de la procédure correspondante.

Nous sommes donc actuellement dans une phase de négociation intense sur les mesures d'application et les compléments politiques et juridiques nécessaires. Parmi eux il y a des mesures très urgentes, sur lesquelles il faut trouver un accord avant le 1er janvier 2010, les règles relatives aux virements et aux budgets supplémentaires.

Au-delà des questions de procédure, les questions de fond sont celles des dépenses et des ressources futures du budget. Nous fonctionnons aujourd'hui dans le cadre des perspectives financières 2007-2013. L'accord conclu au Conseil européen de décembre 2005 avait déçu le Parlement européen car le budget européen restait ainsi bloqué à environ 1 % du PIB. Le Parlement européen s'est voulu réaliste : les Etats membres n'étant pas en mesure de financer davantage, il a accepté ces montants à condition que les négociations soient rouvertes à mi-parcours et qu'aucune question ne soit alors taboue, ni sur les recettes, en particulier sur le chèque britannique, ni sur les dépenses. Nous nous étions donc préparés à rouvrir ces négociations en 2008, notamment sous présidence française. Mais en raison des difficultés de ratification du traité de Lisbonne, il y a eu consensus pour ne pas compliquer encore ce processus de ratification en lançant ces débats difficiles, qui ont donc été renvoyés à l'après-ratification.

L'après-ratification, c'est maintenant. Le président de la Commission européenne, M. Barroso, est en train de « se consulter lui-même » : soit c'est la Commission « Barroso I », dont le mandat arrive à expiration, qui présentera une proposition de révision, qui ne pourra consister qu'en des ajustements mineurs, soit – ce qui serait clairement préférable et logique – c'est la nouvelle Commission « Barroso II », dans un contexte politique, économique et institutionnel profondément renouvelé. Cette nouvelle Commission pourrait légitimement présenter un programme d'action, l'équivalent d'un « programme de gouvernement », accompagné des propositions sur les moyens budgétaires nécessaires.

Un document émanant de la Direction générale Budget de la Commission, relatif à la réforme du budget, a été diffusé la semaine dernière. Il ne comporte aucun chiffre. Ce n'est pas un ballon d'essai, je considère que c'est un « non papier » et je n'en commenterai donc pas le contenu. Je suis d'avis que c'est à la future Commission « Barroso II » de présenter des propositions.

De ce point de vue, la nouvelle Commission européenne aura matière à faire des propositions assez novatrices. Il n'est pas possible d'agir comme si rien ne s'était passé en Europe ces dernières années. Il faut donc donner une impulsion forte aux politiques européennes. Ceci ne peut se faire sans reprendre un grand nombre des éléments du cadre budgétaire actuel. Alors que le traité de Lisbonne a permis de régler la crise institutionnelle, qui provoquait depuis plusieurs années une stagnation de l'Europe, il convient maintenant de régler la crise budgétaire. L'effet de ciseau entre les compétences juridiques de l'Union européenne, qui ne cessent de s'accroître, et sa compétence budgétaire, qui n'arrête pas de se réduire, est préoccupant. L'Union européenne est de plus en plus un géant juridique en raison de ses compétences surdimensionnées, mais aussi un nain budgétaire en raison de son budget sous dimensionné. Sur le premier terme, il faut rappeler que le Vice-président du Conseil d'Etat, M. Jean-Marc Sauvé, avait indiqué au début de la Présidence française, dans le cadre d'un discours à la Sorbonne que 70 % environ des nouvelles règles étaient décidées soit au niveau européen, à Bruxelles ou à Strasbourg, soit à Paris mais sous influence communautaire certaine. A côté, le budget annuel de l'Union ne représente que 0,9 % de son PIB. Lorsqu'un Français paie 100 euros d'impôt, 44 euros restent en France et un euro seulement environ sert à financer l'Union.

Une évolution est d'autant plus nécessaire que le traité de Lisbonne attribue à l'Union européenne des compétences nouvelles et que les moyens budgétaires ne sont malheureusement pas suffisants pour permettre d'exercer celles-ci. Pour ces dernières années, l'exemple de Frontex est caractéristique. Cette agence ne dispose que de quatre navires pour ses missions maritimes en Méditerranée et dans l'Atlantique. Il manque toujours quelques dizaines de millions d'euros pour des unités supplémentaires.

Il faudra du même coup traiter le sujet difficile des ressources, qui exige l'unanimité des Etats membres, et également recueillir, quel que soit le nouvel accord financier, la ratification des parlements nationaux, donc l'accord de l'Assemblée nationale française. Ces mutations sont à l'échéance 2014, puisque les actuelles perspectives financières arrivent à leur terme en 2013, mais il n'est pas trop tôt pour commencer à travailler dès maintenant sur les bases de ce que pourraient être les propositions de la Commission européenne. S'agissant des dépenses, il apparaît que la plupart des grandes politiques qui ont des implications budgétaires devraient faire l'objet d'un réexamen.

C'est d'abord le cas de la politique régionale et de cohésion, qui représente la plus grande part du budget, avec environ 40 %. Personne ne conteste le volet cohésion, qui a d'abord bénéficié aux régions les moins avancées des anciens Etats membres dans les années 1960-1970, puis aux pays méditerranéens, puis ensuite aux pays d'Europe centrale et orientale. C'est une politique qui a réussi. L'exemple du développement prodigieux de l'Irlande le montre, de même que celui de l'Andalousie ou de certaines régions portugaises. En revanche cela a-t-il du sens de continuer à financer dans les Etats membres relativement riches des milliers de projets chaque année ? En Aquitaine par exemple, quelque 800 projets sont actuellement cofinancés par les fonds structurels. Est-il logique de faire encore appel aux contribuables des autres Etats membres pour des investissements de portée parfois très modeste ?

Une politique régionale novatrice adaptée au 21ème siècle, après la crise que nous venons de connaître, doit avoir pour objectif de renforcer la croissance potentielle des Etats membres. Les actuelles anticipations des économistes, qui estiment le potentiel de croissance à 1,5 % pour les prochaines années imposent une telle révision. Avec une croissance aussi faible, en effet, l'ensemble des problèmes budgétaires et financiers français sont insolubles. Dans de telles circonstances ne vaut-il mieux pas, plutôt que de saupoudrer les moyens, les concentrer sur les investissements à venir, tels que les infrastructures de transport essentielles, les grands centres de recherche, les projets d'enfouissement de gaz carbonique ou encore les biocarburants de la deuxième génération ? Il y a indéniablement matière à repenser ce que peut être une politique régionale après 2014. En outre, l'argument traditionnel du rapprochement de l'Europe avec les élus locaux et les citoyens, grâce aux modalités actuelles de financement des projets, ne fonctionne pas. Lors des inaugurations, il est clair que le rôle éminent de l'Union européenne passe à la trappe.

Il est indispensable pour la France de prendre des initiatives sur cette question, dans la mesure où l'Union européenne fonctionne selon un schéma où le premier qui se prononce prend un avantage. La « charge de la preuve » incombe en effet à ceux qui interviennent après. L'Assemblée nationale pourrait donc légitimement envisager de faire des propositions novatrices.

S'agissant du deuxième grand poste de dépenses de l'Union européenne, l'agriculture, il y a également matière à rouvrir le débat agricole sur le fond des politiques comme sur leur financement. Ce sont deux sujets en partie différents. Les fondements sur lesquels a été construite la PAC ont disparus. Lorsque celle-ci fut décidée, dans la nuit du 14 janvier 1962 en conclusion d'un « marathon » agricole où M. Edgar Pisani représentait la France, on souhaitait avoir un marché européen protégé du monde extérieur, avec une PAC ouvertement protectionniste grâce à un système extrêmement efficace qui était celui du droit de douane mobile. Variant quotidiennement, le prélèvement agricole permettait au blé du Marché commun d'être toujours moins cher que le blé importé. A l'époque, on considérait que la capacité de production agricole était structurellement supérieure à la demande, à l'échelle européenne comme à l'échelle mondiale et qu'il convenait par conséquent de soutenir le revenu agricole par une politique protectionniste reposant sur un prix élevé payé par le consommateur. C'est un système qui a ensuite évolué avec une diminution voire disparition de la préférence communautaire, mais qui n'a en fait connu que des adaptations, y compris lorsque l'on a institué le découplage des aides.

Depuis trois ans, le contexte est tout autre avec des mouvements erratiques de très grande ampleur sur les marchés agricoles, ceux des céréales notamment, mais pas uniquement. Il y a d'abord eu une flambée des cours, y compris d'ailleurs du lait, en raison de la faiblesse des stocks à la suite de mauvaises récoltes en Australie pour le blé et en Chine pour le riz. Il y a quelques mois, l'OCDE et la FAO ont établi un rapport qui aurait pu être interprété comme un retour à Malthus, insistant sur l'insuffisance pérenne des matières premières et produits de base. Ce diagnostic a été démenti par deux récoltes très élevées de blé en 2008-2009 et actuellement on est seulement dans l'incertitude sur le volume de la production de riz en Inde, qui devrait baisser. Il faut donc avant toute chose recueillir l'avis des économistes pour savoir si nous venons de connaître des phénomènes dus à des éléments climatiques non reconductibles, ou bien si l'on entre dans une période de tension qui s'expliquerait par des mutations telles que, par exemple, l'accroissement de la consommation de viande en Chine en raison du changement du mode d'alimentation, ou bien encore si l'on entre dans une période marquée structurellement par une très grande variabilité et des coups d'accordéon. Les moyens à mettre en oeuvre pour une nouvelle politique agricole sont donc très différents de ceux de la politique traditionnelle et débouchent sur d'autres mesures que celles qui ont été prévues dans le cadre du bilan de santé de la PAC.

Au troisième rang des dépenses, il faut citer la politique de recherche. Le PCRD est en cours d'exécution, mais là aussi on peut se demander si les 8 milliards d'euros engagés chaque année, soit 110ème des budgets nationaux, ne peuvent pas trouver une nouvelle efficacité et permettre un nouveau renforcement des synergies et des effets favorables de la mise en réseau.

Enfin, la révision à mi-parcours doit être le moyen d'examiner certaines autres politiques européennes assez coûteuses telles qu'Erasmus. C'est un programme essentiel qui a réussi notamment parce qu'il favorise les mariages mixtes et donc l'apparition d'un peuple européen. Néanmoins, il ne concerne actuellement que 2 à 3 % des étudiants et il serait bon que les effectifs auxquels il bénéficie soient multipliés et, pourquoi pas, décuplés. Comme les moyens financiers ne peuvent pas suivre, il faut songer à d'autres modalités favorisant la mobilité comme, par exemple, la création d'une condition d'études à l'étranger pour l'octroi de certaines bourses nationales.

En ce qui concerne les ressources, le budget de l'Union européenne a besoin de plus de souplesse. Le système actuel fait que celles-ci se rétrécissent, étant passé de 1,18 % du PIB il y a quelques années à 0,9 %. Il faut donc trouver un substitut à la contribution assise sur le PNB de chaque Etat membre qui représente 85 % du financement actuel. Il y a actuellement un très large consensus pour reconnaître que les mécanismes ne sont ni visibles ni satisfaisants. L'un des problèmes est que certains Etats membres ne contribuent pas à hauteur de ce qu'ils devraient, notamment le Royaume-Uni mais également la Suède, l'Allemagne, l'Autriche et les Pays Bas. Il faut donc d'abord un système plus simple et plus juste. Dans un deuxième temps, il faut également travailler avec les parlements nationaux pour qu'ils acceptent une nouvelle ressource. Peut être envisagé un schéma qui viserait à traiter l'Union européenne selon les mêmes principes que ceux actuellement applicables aux collectivités locales. La souveraineté fiscale resterait aux parlements nationaux, qui fixeraient les limites d'évolution pour le taux d'un prélèvement qui bénéficierait directement à l'Union européenne.

Sur le modèle des taxes locales, comme la taxe d'habitation, ne serait-il pas envisageable de permettre à l'Union européenne de bénéficier du produit en ajustant, lorsque nécessaire, les taux selon les modalités et dans les limites fixées par les seuls titulaires de la souveraineté fiscale, les parlements nationaux ? Nous connaissons d'ailleurs les impôts présents partout en Europe susceptibles de se prêter efficacement à cette solution, qu'il s'agisse de la TVA, de l'impôt sur les sociétés, des écotaxes voire même d'autres bases innovantes comme la future mise aux enchères des droits d'émission de gaz à effets de serre. Bien entendu, une telle délégation de ressources, strictement encadrée, ne saurait conduire à une explosion du budget européen. Il n'en reste pas moins que permettre à l'Europe d'étendre son influence directe jusqu'à 1,15% à 1,25% du PIB dans les cinq prochaines années me paraît un étiage incontestable pour donner à l'Union les moyens d'exercer à tout le moins un effet de levier efficace, c'est-à-dire pour lui conférer une véritable « dignité » budgétaire.

Dans un même ordre d'idées, je pense qu'il serait particulièrement opportun d'inviter l'ensemble des parlements nationaux à débattre, une fois l'an, des moyens financiers consacrés directement ou indirectement à nos objectifs communs. Nous savons en effet que l'essentiel des politiques européennes est porté par un financement national. Nous avons aussi fait l'expérience des profondes limites d'une disproportion par trop flagrante entre l'ambition solennelle des objectifs consentis ensemble, je pense à la PESC ou à la Stratégie de Lisbonne, et leur quasi-absence de concrétisation au niveau national. En quelque sorte, nous n'avons pas réussi à brancher le débat national sur les grands thèmes d'actions de l'Europe. Je n'ai ainsi jamais entendu un seul ministre de l'économie d'un Etat membre justifier son projet de budget national en invoquant les critères et objectifs de la Stratégie de Lisbonne.

Puisque tous les Etats organisent aujourd'hui, au printemps, un débat national d'orientation budgétaire sur les grands choix concrétisés dans les lois de finances, pourquoi ne pas organiser au préalable un grand débat européen entre les 27 parlements nationaux sur les orientations budgétaires faisant vivre les politiques communes ? Outre une indéniable qualité de transparence, permettant à tous de discuter à partir des mêmes hypothèses macroéconomiques de cadrage, et affichant clairement la part prépondérante que prennent les budgets nationaux dans le financement des objectifs européens, ce débat européen d'orientation budgétaire serait une formidable opportunité pour rendre clairement compte de nos efforts respectifs dans la marche de l'Europe. Sans aucun doute, la participation de chacun serait révélée dans sa cruelle nudité. Je pense en particulier aux dépenses militaires. Mais l'impact médiatique d'un tel évènement, qui serait décuplé si l'on parvenait à y associer l'ensemble des parlementaires échangeant grâce aux techniques de visioconférence, pourrait très utilement contribuer à retrouver le niveau raisonnable de coordination budgétaire que nous avons malheureusement perdu depuis que les conforts de la monnaie unique permettent à chaque pays de mener sa politique économique en parfaite indifférence des actes de ses voisins. Pour conclure en souriant, je dirais que la politique économique est une affaire trop sérieuse pour être laissée aux seuls ministres des finances, et que les parlements nationaux doivent jouer ici comme ailleurs le premier rôle.