Intervention de Nicolas Perruchot

Le recours à cette technique de financement dérogatoire peut se justifier. La ressource affectée peut s'avérer un outil efficace est pertinent dès lors qu'elle a vocation :

– à constituer la contrepartie directe d'un service rendu : tel est le cas de la redevance d'archéologie préventive ;

– à restaurer les équilibres d'un secteur par neutralisation des externalités, en application de la logique « pollueur-payeur » : c'est, par exemple, l'objectif visé par taxes affectées au CNL ou par la redevance d'archéologie préventive ;

– à assurer une péréquation au sein d'un secteur donné : tel est le fondement de l'action du CNC, du CNV ou du CNL.

Il n'en demeure pas moins que la « débudgétisation » soulève plusieurs questions de principe qui sont loin d'être anodines au regard du contrôle et de suivi de la dépense, ce phénomène entraînant un certain nombre de difficultés inhérentes, notamment, à la portée du contrôle du Parlement et à l'exercice de la tutelle sur ces opérateurs.

Ces questions acquièrent une résonance particulière dans le contexte actuel de tensions sur les finances publiques qui rend nécessaire la participation de l'ensemble de la sphère publique à l'effort de redressement des comptes nationaux.

Dès lors, les propositions de portée générale formulées par la MEC tendant à limiter au strict nécessaire le recours à la « débudgétisation », légitimes au regard de la nécessaire maîtrise de la dépense publique, de l'efficacité du pilotage des opérateurs, et du respect des grands principes du droit budgétaire, sont susceptibles de trouver un écho d'autant plus grand dans la perspective de l'indispensable assainissement des comptes publics.

La « débudgétisation » est porteuse de plusieurs difficultés. Tout d'abord, elle entraîne un affaiblissement du contrôle du Parlement et réduit ses marges de manoeuvre quant à l'importance des moyens financiers qu'il entend consacrer à telle ou telle politique publique. Il est en effet beaucoup moins aisé d'adapter les financements des opérateurs affectataires de ressources fiscales, alors qu'un simple amendement de crédits permet de calibrer les dotations des opérateurs financés par les traditionnels crédits budgétaires.

Par ailleurs, en conférant une autonomie financière plus grande aux opérateurs, elle peut tendre à un affadissement du rôle joué par la tutelle et partant, à un pilotage plus erratique des politiques dont elle a la charge.

Enfin, elle fait peser des risques sur le niveau de la dépense publique qui, s'ils ne se manifestent pas systématiquement – et c'est heureux – n'en sont pas moins inhérents à cette technique et, à ce titre, doivent être sérieusement pris en considération avant de décider du recours à celle-ci.

Les principaux risques sont :

– un pilotage de la politique publique par la recette, favorisant une mise en adéquation artificielle et inflationniste des besoins aux ressources ;

– un certain laxisme dans la gestion tenant au caractère procyclique des taxes, qui s'avéreront dynamique si la conjoncture est favorable ;

– l'absence, ou du moins l'insuffisante participation des opérateurs affectataires à l'effort de modération de la dépense publique, puisque des ressources potentiellement dynamiques, largement à l'abri des régulations budgétaires ministérielles ou parlementaires permettent à leurs bénéficiaires de ne pas ressentir trop durement les contraintes qui pèsent sur le niveau de la dépense publique.

Au regard de ces constats, la MEC estime que l'affectation de ressources à des opérateurs ne doit s'effectuer que dans des cas précis et strictement limités. Cette procédure doit rester exceptionnelle et en aucun cas devenir une facilité de gestion qui, pour efficace qu'elle puisse être à certains égards, constitue une sorte d'angle mort du contrôle exercé par le Parlement comme par la tutelle.

C'est pourquoi la MEC a été conduite à formuler deux propositions à caractère général. La première vise à réintégrer dans le cadre budgétaire de droit commun un maximum de financements publics afin d'éviter la myopie du Parlement comme du Gouvernement dans la gestion des finances publiques.

La deuxième entend :

– améliorer l'information du Parlement ;

– éviter tout risque de pilotage par la recette des politiques publiques concernées ;

– soumettre les opérateurs financés par ressources affectées à l'effort de modération de la dépense publique.

C'est pourquoi la MEC propose que le surplus de recettes constaté par rapport à la couverture objective de leurs charges soit automatiquement reversé au budget général de l'État et contribue, le cas échéant, à la réduction du déficit public. En effet, l'effort de réduction de la dépense publique se doit d'être global et équitablement réparti entre toutes les composantes de la sphère publique, quel que soit leur mode de financement.

Bien entendu, ce plafond de dépenses – et donc de recettes – pourrait être révisé en gestion si des circonstances objectives l'exigeaient, dans l'hypothèse où l'opérateur aurait à assumer des charges supplémentaires, et dès lors que la couverture de celles-ci serait pleinement justifiée.

Nous allons maintenant présenter les propositions relatives à chacun des opérateurs.