Intervention de Henri de Raincourt

Monsieur le président, je voudrais saluer l'ensemble des députés ici présents, et remercier les rapporteurs spéciaux.

En ce qui concerne l'administration territoriale du programme 129, la coordination du travail gouvernemental et les moyens mutualisés des administrations déconcentrées, je voudrais rappeler que le programme 333 est un programme de mutualisation du fonctionnement des administrations déconcentrées. Il englobe l'ensemble des dépenses de fonctionnement des DDI, ainsi que toutes les dépenses immobilières à la charge de l'occupant de la quasi-totalité des administrations déconcentrées de l'État : aujourd'hui, plus de 100 000 fonctionnaires sont concernés. Vouloir faire porter par ce programme la rémunération de 497 d'entre eux – les directeurs départementaux – n'apporterait qu'un infime avantage en termes de reconstitution du coût de fonctionnement des administrations déconcentrées.

De même, faire porter par le programme 333 la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) n'apporte pas une vision consolidée des crédits sur ce programme : en effet, il ne porte que sur les loyers et charges immobilière des SGAR, et non sur leur fonctionnement courant.

Certes, les rémunérations des directeurs départementaux et de leurs adjoints auraient pu être inscrites au programme 333 si l'ensemble des crédits de personnel des DDI y avaient été transférés. Loin de faire ce choix, le Gouvernement a souhaité conserver au sein de directions interministérielles un lien direct entre les ministères qui définissent les politiques publiques et les agents affectés, gérés et formés par ces ministères. Ce choix s'explique par la volonté de ne pas diluer les compétences techniques dont les services de l'État ont besoin, et auxquelles les agents de la fonction publique comme les usagers sont légitimement attachés.

Par ailleurs, incorporer les moyens de rémunération des directeurs et directeurs-adjoints au sein d'un programme nouvellement créé et susceptible de connaître des tensions et ajustements budgétaires, s'agissant d'un périmètre complexe et de dépenses pour une grande part incompressibles, pourrait faire peser un risque sur les crédits de rémunération. La pression exercée pour appliquer la fongibilité asymétrique, qui verrait la suppression de crédits de rémunération au profit de crédits liés au fonctionnement de structures, ne permettrait pas de garantir aux cadres supérieurs, qui se mobilisent très fortement dans la création de ces nouvelles structures, une rémunération, notamment indemnitaire, satisfaisante. Les crédits de rémunération des directions interministérielles doivent permettre d'organiser la convergence progressive des régimes indemnitaires des hauts fonctionnaires venant d'administrations différentes. Il est très important que les crédits nécessaires à ce processus de convergence ne soit pas menacés eux-mêmes par la fongibilité asymétrique.

Enfin, il n'est pas possible de suivre le raisonnement selon lequel le rattachement du programme 333 à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » serait critiquable sur le fondement que ce programme se rapporte à titre principal à l'administration territoriale de l'État et non aux services du Premier ministre. Les DDI, qui doivent être les grandes bénéficiaires de la création de ce programme par une gestion facilitée, relèvent du Premier ministre. À ce titre, elles ont pleinement leur place dans une mission gérée par les services du Premier ministre.

Pour toutes ces raisons, liées à la fois à la nature du programme 303, à son contenu ainsi qu'à la gestion des crédits de titre II dont la complexité est connue, il n'apparaît pas souhaitable au Gouvernement de donner une suite favorable à l'amendement présenté par M. le rapporteur spécial.

S'agissant des effectifs et des rémunérations des membres des cabinets ministériels, vous proposez dans un autre amendement, monsieur le rapporteur spécial, d'enrichir de manière très détaillée les données que le Gouvernement communique au Parlement à ce sujet. Le « jaune » budgétaire relatif à ces derniers, annexé au PLF, est produit depuis plus de dix ans et n'a cessé d'être enrichi pour garantir la bonne information du Parlement au fil du temps. En particulier, depuis le PLF pour 2008, le document s'est enrichi d'informations concernant la rémunération globale des agents recrutés sur contrat au sein des cabinets. Par ailleurs, à l'occasion du PLF pour 2010, il a en outre été complété d'une information relative à l'année précédente permettant de constater l'évolution des effectifs, des rémunérations des personnels recrutés sur contrat et des dotations annuelles d'indemnités de sujétions particulières. Enfin, s'agissant du PLF pour 2011, le document comprend deux tableaux de synthèse, l'un sur l'évolution des effectifs des membres des cabinets, l'autre, sur les dotations annuelles d'indemnités de sujétions particulières. Ainsi, le fascicule « jaune » contient les informations que vous souhaitez voir apparaître à l'exception de celles relatives à la rémunération globale de l'ensemble des agents des cabinets ministériels. La demande qui est faite conduirait à substituer au tableau recensant les rémunérations globales des seuls agents détachés et recrutés sur un contrat un tableau recensant les rémunérations de l'ensemble des agents des cabinets en distinguant les membres de cabinets des personnels chargés de fonctions support. Je suis convaincu que cette avancée permettrait effectivement de fournir au Parlement des données complètes sur la masse salariale brute des agents des cabinets ministériels, mais ce document n'a pas encore été établi – je m'engage à ce qu'il le soit dans le PLF 2012. En revanche, il serait complexe d'établir une distinction entre les rémunérations d'activité, les cotisations et contributions sociales, la contribution au CAS pensions, les prestations sociales et les allocations diverses.

Parce que je vous propose de mieux informer encore le Parlement, je sollicite donc le retrait de votre amendement.

S'agissant des sondages effectués par le SIG, les marchés d'enquête d'opinion sont passés dans le respect des règles du code des marchés publics. La procédure d'appel d'offres lancée en 2009 ayant abouti à la conclusion de sept marchés publics – conformément au nombre de lots –, la Cour des Comptes n'a émis aucune observation, de même qu'en ce qui concerne le marché de suivi barométrique de la communication gouvernementale. Les critiques de la Cour visaient en effet les seuls achats « de sondages publiés auprès de divers instituts » dans la mesure où ils prenaient la forme de simples bons de commande émis au coup par coup. Prenant en compte ces remarques, le SIG a procédé à ces achats en 2010 en application de l'article 28 du code des marchés publics – les marchés à procédure adaptée – et de l'article 35 du même code – les marchés négociés –, l'objectif étant en complément de disposer de l'ensemble des analyses et du détail complet de ces enquêtes.

S'agissant de l'exécution des marchés, la Cour des Comptes avait relevé des défauts d'engagement préalable des dépenses avant commencement d'exécution. Cette situation visait essentiellement les achats d'études pour lesquels les devis sont finalisés tardivement en vue d'enquêtes sur des questions d'actualité à réaliser, par exemple, le week-end – alors qu'il n'est matériellement plus possible d'émettre des bons de commande dans l'application comptable de l'État. Des bons prévisionnels – par conséquent ajustables – étant désormais émis chaque semaine pour un montant limitatif, il est donc possible d'affirmer que ce problème est résolu.

Les règlements et liquidations prononcées sont tous émis sans aucune exception à la vue d'un service fait attestant de la réalité des enquêtes d'opinion réalisées, livrées puis certifiées. Toutes les études demandées par la Cour des Comptes ont été produites et toutes sont disponibles dans les archives du service avant qu'elles ne soient envoyées aux Archives nationales au bout de cinq ans, constituant ainsi un fonds documentaire unique réunissant plus de trente années d'études de l'opinion française.

Par ailleurs, les dépenses portant sur la communication en direction des Français sont mutualisées depuis 2003. Un marché de conseil et d'achat d'espaces centralisé et unique est conclu par le SIG en application de l'article 7 du code des marchés publics, le service agissant en qualité de service centralisateur de chaque département ministériel, ces derniers procédant ensuite à leurs achats en émettant leurs propres bons de commande sur ledit marché. Depuis 2006, la communauté d'achat constituée par les départements ministériels réunis s'est élargie à d'autres opérateurs : l'Institut national de prévention et d'éducation à la santé, l'ADEME, l'Institut national de lutte contre le cancer, entre autres. – l'Agence nationale des services à la personne (ANSP) ayant rejoint le groupement de commande. Le renouvellement de ce marché pour 2010 s'est également opéré dans ce cadre, cette mutualisation des achats représentant presque la moitié des dépenses totales de la communication de l'État – 147 millions d'euros sur 338.

S'agissant des dépenses d'analyse de l'opinion, la volonté initiale de passer des marchés centralisés sur le même modèle que celui de l'achat d'espaces n'est pas abandonnée, l'objectif étant d'ici au début de l'année 2011 de lancer un premier marché visant à grouper les achats des études en matière de post-test de communication. Il est en effet apparu pertinent de procéder de manière graduelle et concerté avec les ministères tout en tenant compte de la situation des opérateurs privés présents dans ce type de segment d'achat, de leur nombre et de leur pleine capacité à répondre à des commandes plus massifiées.

Il est à noter par ailleurs que la mutualisation des achats n'est pas le seul moyen de coordonner la communication gouvernementale. En effet, le SIG a toujours joué un rôle de régulateur des dépenses de l'État, que ce soit dans le domaine de la communication grand public ou dans celui de l'analyse de l'opinion. Ainsi, les Premiers ministres successifs ont-ils toujours attribué à ce service le soin de donner des agréments préalables au projet des ministères, qu'il s'agisse de campagne de communication, de sondages et même des sites Internet gouvernementaux. Le service joue par conséquent un rôle de conseil, de pilotage, de régulation et d'optimisation des dépenses de l'État dans ce domaine.

Vous m'avez également interrogé sur la direction de l'information légale et administrative. Son action s'inscrit dans une dynamique de modernisation qui mobilise des moyens humains, techniques et financiers importants pour répondre à la mission qui lui a été confiée en matière d'édition, d'impression et de diffusion. Elle poursuit une politique d'optimisation de ces moyens qui passe également par des investissements significatifs tels que celui réalisé pour l'acquisition d'une nouvelle rotative. Ce nouvel outil renforcera les moyens de la direction pour internaliser certaines prestations actuellement sous-traitées et pour se positionner davantage sur l'offre à destination des administrations publiques grâce à un éventail élargi de produits qui seront proposés aux organismes publics.

Les démarches commerciales qui s'inscrivent dans une stratégie globale de positionnement de la direction au sein de la sphère publique sont pour certaines engagées et pour d'autres encore à venir auprès des administrations et organismes publics tels que les ministères des affaires étrangères ou de l'éducation nationale, la Préfecture de Police, le musée du Louvre, l'INRA, le centre nationale d'enseignement à distance (CNED), entre autres. Ces démarches ont permis dès 2010 de développer l'activité de la chaîne graphique. L'année 2011 sera quant à elle une année de transition avec l'achèvement de l'installation de la rotative et de ses périphériques associés – la montée en puissance de la prise en charge de nouveaux travaux d'impression sera nécessairement progressive durant cette période. L'année 2012 confirmera les objectifs ambitieux de production qui allieront la production régalienne des publications du Journal officiel à celle d'un panel important de prestations graphiques au bénéfice des administrations et organismes publics.

L'orientation tendant à faire assurer par cette direction l'activité éditoriale des administrations fait l'objet d'échanges au sein du conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative. Cette instance a engagé, dans l'une de ses formations spécialisées, des travaux visant à établir un état des lieux et des propositions pour élaborer de nouvelles pistes de prise en charge des activités de cette nature. La direction est totalement investie dans les travaux de cette instance.

Le dialogue interne est par ailleurs indispensable pour accompagner la conception, l'élaboration et la mise enoeuvre des projets stratégiques et structurants de la direction faute de quoi la compréhension et l'adhésion des personnels ne se fera pas. C'est ainsi, à titre d'illustration, que la direction a décidé la création d'un comité de suivi de l'évolution de l'outil de production auquel sont notamment conviés les représentants du personnel. Ce comité est une instance d'échange d'informations et de concertation qui sera opérationnel durant la période d'élaboration du projet.

Le conseil d'orientation a été créé par décret du 11 janvier 2010 ; il est placé auprès du Premier ministre et exerce une fonction d'évaluation, d'expertise et de conseil dans les domaines de l'édition publique et des publications administratives quel que soit le support de l'information, du renseignement administratif ou de la mise à disposition des données publiques. L'article 5 de ce décret prévoit que les crédits nécessaires au fonctionnement du conseil d'orientation sont inscrits au budget de la direction qui prend en charge le secrétariat. La direction est naturellement représentée par son directeur et contribue aux travaux en participant aux trois formations spécialisées du conseil d'orientation dans le domaine de l'édition publique, de l'information administrative et de la mise à disposition des données publiques.

Si les regroupements fonctionnels proposés de certaines autorités indépendantes pour optimiser la répartition des compétences et réduire les dépenses de fonctionnement doivent être analysés au cas par cas, le Gouvernement a quant à lui déjà travaillé au regroupement géographique que M. Dosière et M. Vanneste appellent de leurs voeux dans leur volumineux rapport sur les AAI.

À l'horizon 2015 verra le jour un centre du Gouvernement avenue de Ségur. Il pourrait potentiellement abriter plusieurs autorités indépendantes pour lesquelles cela représenterait une économie par rapport aux loyers qui sont aujourd'hui supportés. Des discussions sont menées actuellement par les services du Premier ministre.

Les parlementaires nous ont sensibilisés souvent, non sans raisons, sur la question de l'immobilier. Les administrations doivent en effet réduire leurs dépenses immobilières et, en particulier, le coût des baux privés. Les autorités administratives indépendantes peuvent d'autant moins s'exonérer d'un tel mouvement qu'un effort sur les fonctions support n'entame en rien leur indépendance fonctionnelle. Ainsi, la renégociation ou la résiliation des loyers les plus chers en Île-de-France qui a été lancée en 2009 par le ministre du budget inclut-elle lesdites autorités. L'immeuble de la rue Saint-Georges qui abritait le comité consultatif d'éthique, le Haut conseil à l'intégration et la MILDT, a vu son bail résilié au 31 décembre 2009, la plupart de ses occupants ayant été relogés dans des bâtiments domaniaux.

Ces renégociations sont désormais conduites en intégrant la norme que le ministre du budget a fixée lors du débat du 19 avril 2010 à l'Assemblée nationale organisé à l'initiative de la commission des finances. L'État ne devra plus signer des baux ou se réengager moyennant un loyer économique annuel supérieur à 400 euros par mètre carré. Cette volonté s'est traduite dès le début du mois de juillet 2010 par de premières demandes adressées par le ministre aux responsables de six entités administratives, dont deux autorités indépendantes – la commission des comptes de campagne, l'agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur – et le souhait de rechercher des implantations nouvelles dont le loyer annuel se situerait en deçà de ces 400 euros par mètre carré, le ministre refusant par ailleurs la prolongation envisagée pour leur bail actuel.

Le Gouvernement souscrit donc pleinement aux trois recommandations du rapport parlementaire s'agissant de la maîtrise des coûts de l'immobilier.

M. Mallié et 80 de ses collègues proposent à travers un amendement de réduire les moyens de fonctionnement de la HALDE de 344 358 euros, ramenant ainsi son budget de fonctionnement à son niveau de 2010. La maîtrise de l'évolution de la dépense publique est évidemment une priorité partagée par le Gouvernement. Elle doit concerner aussi bien les autorités administratives indépendantes que l'État. Toutefois, s'agissant de la lutte contre les discriminations, il convient de s'assurer que la HALDE disposera des moyens de faire face à sa mission. Les augmentations de crédits de cette institution prévues dans le budget pour 2011 correspondent à des besoins destinés à améliorer l'efficacité de son action : en titre II, 300 000 euros permettront principalement de recruter deux agents de catégorie A qui travailleront au traitement des dossiers de réclamation, et 200 000 euros en crédits de fonctionnement permettront quant à eux de mettre progressivement en place un réseau de correspondants territoriaux – ces moyens visent à prendre en charge les coûts de déplacement de ces correspondants ainsi que les frais divers liés au fonctionnement des permanences locales.

Enfin, vous avez souligné que le loyer constitue un poste important du budget de la HALDE avec un ratio d'occupation qui n'est pas totalement satisfaisant. Outre que le Gouvernement mène une politique pour réduire les charges locatives de l'État en Île-de-France, il aide la HALDE à renégocier son bail. À ce stade, ce dernier engage cette structure jusqu'en 2014, ce qui correspondra à peu près à la date à laquelle la HALDE devrait rejoindre le futur centre du Gouvernement de l'avenue de Ségur. Je vous signale par ailleurs que les charges du loyer de la HALDE ont diminué par rapport à 2009 en raison de la baisse de l'indice du coût de la construction.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement n'a pas émis un avis positif sur l'amendement en question.