Intervention de Michel Miraillet

Aujourd'hui, c'est pour moi la quatrième occasion de rendre compte des progrès accomplis par le programme 144, qui porte l'essentiel de la « jeune » fonction stratégique « connaissance et d'anticipation » ; cet élément clé de la politique publique qu'il soutient explique pour une large part la préservation de son périmètre financier.

Ce programme a bénéficié sur une période de quatorze mois des conclusions de trois audits lourds et exigeants – deux de la Cour des Comptes et un du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) –, qui ont tous souligné la qualité des travaux réalisés par les différents partenaires du programme.

En qualité de responsable de programme, deux objectifs me sont assignés par la loi de programmation : animer et soutenir la prospective de défense en appui direct de la réflexion stratégique et du processus décisionnel ; fonder la cohérence d'une politique publique regroupant la compréhension de l'environnement stratégique, les relations internationales, la prospective technologique, le contrôle et le soutien des exportations d'armement et la lutte contre la prolifération.

Le programme 144 oriente la politique du ministère, son action se situant en amont, en accompagnement de celles menées au titre de la « préparation et à l'emploi des forces » (programme 178), de l'« équipement » (programme 146) et du « soutien de la politique de défense » (programme 212).

Dans ce cadre général, cinq principes doivent être mis en oeuvre : disposer d'une vision stratégique, décliner une planification collégiale, orchestrer un pilotage coordonné, conduire une gestion réactive et encourager un rayonnement actif.

Cette posture active dans ces cinq directions se fait au bénéfice d'un programme qui se met en oeuvre avec près de 8 600 personnes en moyenne réparties dans l'ensemble du ministère (état-major des armées (EMA), direction générale de l'armement (DGA), services de renseignement, réseau des postes permanents à l'étranger). Il représente environ 1 793 millions d'euros, soit de l'ordre de 5 % des crédits de paiements du projet de loi de finances (PLF) pour 2011, et une part notable des efforts consentis au profit de la recherche de défense.

J'aborderai successivement les perspectives de fin de gestion 2010 et les grands choix opérés pour le PLF 2011. En dernier lieu, j'évoquerai la façon dont nous entendons poursuivre nos travaux dans les mois qui viennent.

La fin de la gestion de 2010 se caractérise sur le titre 2 par un déficit d'environ 0,76 % de la dotation prévue par la loi de finances initiale. Cette situation s'accorde avec les objectifs de ressources humaines fixés au programme pour l'actuelle gestion : d'une part, le plafond des emplois autorisés (8 661 ETP) sera respecté au regard des emplois occupés en moyenne sur l'année (8 533) ; d'autre part, le nombre d'emplois effectivement pourvus en fin d'année (8 636) sera conforme avec la cible en effectif terminal accordée pour la gestion de 2010 (8 677).

S'agissant des autres titres, le programme devrait engager cette année environ 1 240 millions d'euros et payer 1 247 millions d'euros – dont 70 millions au titre du plan de relance de l'économie –, hors consommation de la réserve qui représente à ce jour un peu plus de 51,3 millions d'euros – 49,7 millions en autorisations d'engagement (AE) et 51,3 millions environ en crédits de paiement (CP).

Dans ces conditions, en raisonnant sur un périmètre excluant le plan de relance, le montant des engagements pour 2010 devrait être en augmentation de 8 % environ par rapport à 2009.

Pour les crédits de paiement, une levée de la réserve complète donnerait une capacité de paiement jusqu'à 1 298 millions d'euros, soit un niveau de paiement équivalent à celui de 2009. Le programme vise également à limiter, autant que faire se peut, le montant des factures impayées à la fin de l'année 2010 du fait des difficultés rencontrées par le ministère de la défense avec le système d'information Chorus déployé en début d'année 2010.

Le solde de gestion devrait être bénéficiaire de 52 millions d'euros environ en AE et déficitaire de l'ordre de 37 millions d'euros en CP si la levée de la réserve de précaution intervient avant la fin de gestion, à condition que le programme soit autorisé à consommer l'intégralité de sa ressource et que Chorus permette de consommer les crédits.

Les mesures sont d'ailleurs prises et la totalité des acteurs mobilisée afin de consommer la totalité de la ressource. Nous cherchons ainsi à maintenir dans les limites autorisées par la loi organique le montant des reports de crédits de 2010 sur 2011.

Sur le volet effectif et masse salariale, le programme 144 pourrait apparaître comme relativement épargné par la rigueur affectant l'ensemble des administrations de l'État.

En effet, il devrait bénéficier globalement d'une augmentation importante de sa masse salariale (+ 5,07 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010), afin d'accompagner la progression de ses effectifs et de son plafond ministériel des emplois autorisés (qui passe de 8 661 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2010 à 8 673 ETP en 2011).

Cet éclairage général ne doit cependant pas masquer, si l'on examine la situation propre à trois des quatre entités composant le programme – DGA, EMA et direction de la protection et de la sécurité et de la défense (DPSD) –, des réalités plus conformes avec les recherches d'économie et de rationalisation des moyens demandés aux administrations. Les trois budgets opérationnels de programme correspondants perdent en effet 3 % de leurs emplois.

Il résulte de ces constats que la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) restera, en 2011, un service à part au sein du programme 144 comme de la mission « Défense ». Elle accentuera la montée en puissance de ses capacités techniques et opérationnelles, dans le cadre de la fonction « connaissance et anticipation ». Ces objectifs seront poursuivis à l'aide de ressources budgétaires fortement accrues (+ 11,59 %) et adaptées aux nécessités du développement de ses programmes technologiques.

Le budget prévisionnel accordé à la DGSE permettra également de résoudre diverses difficultés rencontrées au cours de la gestion de 2010 comme le paiement des dépenses d'IRE (indemnités de résidence à l'étranger) ou le financement de diverses mesures catégorielles au profit des corps d'agents de catégorie C du service.

C'est donc à la seule dynamique de ce secteur du programme que sera due la situation privilégiée de l'ensemble.

Dans ce contexte général, les effectifs mis en oeuvre par les quatre budgets opérationnels seront affectés par deux grandes tendances.

Premièrement, au sein des deux services de renseignements (DGSE et DPSD), mais à des échelles différentes, la priorité est désormais clairement donnée au recrutement de personnels d'encadrement de haut niveau et d'experts techniques. Cette voie, déjà entamée par la DGSE depuis trois ans, sera également recherchée par le biais de la politique de recrutement de la DPSD, malgré des moyens budgétaires plus comptés. L'efficacité supplémentaire attendue de ce renforcement de compétences nouvelles se nourrira par ailleurs de la mutualisation entre les deux services de renseignements des expériences acquises, des actions de formation et de l'exploitation des informations dans le cadre de la création de l'académie du renseignement.

La deuxième tendance est l'examen systématique de tous les emplois de soutien méritant d'être regroupés ou mis en extinction. Cette mesure sera formalisée concrètement l'année prochaine par le transfert de 50 emplois de soutien des éléments de la DGA vers le programme 146. L'idée est ici de diminuer les emplois indirectement concernés par les missions fondamentales soutenues par le programme 144.

L'équilibre budgétaire est enfin atteint. À la lumière des résultats prévisionnels de la gestion 2010 et des précisions assez affinées qui peuvent être tirées à cette époque de l'année, on peut dire que le PLF 2011 s'inscrit dans une bonne cohérence par rapport à la LFI pour 2010.

La hausse des crédits traduit directement l'accroissement du périmètre physique attendu en 2011, que concrétise très précisément le schéma prévisionnel d'emplois qui sera piloté tout au long de la gestion.

Elle marque également la fin – que l'on espère définitive – de la sous-budgétisation chronique qui affectait le titre 2 de certains secteurs du programme depuis sa création. Cela est particulièrement vrai pour la DGSE qui dispose dès aujourd'hui, en construction budgétaire, des moyens nécessaires pour recruter les effectifs prévus dans la tranche 2011, sans spéculer sur des abondements en fin de gestion.

Pour les prochaines gestions, la variation du périmètre financier du titre 2 ne devrait plus dépendre que de paramètres annuels bien programmés (réformes catégorielles, schéma annuel d'emploi, etc.) et non plus de la contrainte de corriger d'anciennes anomalies (sous-budgétisation de dépenses catégorielles et endettement auprès des caisses sociales pour certaines catégories d'agents notamment).

Hors titre 2, les crédits du programme connaissent une augmentation de 5,27 % en autorisations d'engagement et une augmentation de 3,11 % en crédits de paiement à périmètre identique.

Le périmètre du programme 144 va connaître quelques évolutions par rapport à la gestion précédente, dues principalement à quatre mesures : le transfert vers le ministère des affaires étrangères et européennes (programme 105) de crédits relatifs au financement de la quote-part pour charges communes des ambassades et consulats généraux ; le transfert vers le programme 178 dans le cadre du financement de la réalisation du projet d'optimisation des procédures d'habilitation de la DPSD intitulé SOPHIA ; le transfert vers le programme 146 de crédits de fonctionnement pour accompagner les réorganisations du soutien au sein de la DGA ; la poursuite du financement bilatéral du programme du partenariat mondial du G8 – dit « PMG8 » –, soit 2,9 millions d'euros de crédits de paiement, à comparer avec les douze milliards d'euros que les États-Unis s'engagent à investir dans ce domaine.

Au total, l'ensemble de ces évolutions conduit à diminuer le budget du programme de 3,8 millions d'euros sans modifier en profondeur la répartition et le volume des crédits par action.

Pour 2011, le programme a porté ses efforts financiers sur les domaines jugés prioritaires, en cohérence avec les orientations du Livre blanc.

Le budget en crédits de paiement du titre 3 augmente de 5 millions d'euros environ, soit 0,51 % pour 2011. Les augmentations de crédits enregistrées bénéficient essentiellement au fonctionnement de la DGSE.

Cette hausse des crédits ne doit cependant pas masquer l'effort de rationalisation des dépenses de fonctionnement demandé à l'ensemble des services, ni le recul des crédits consacrés aux études amont (- 5,6 millions d'euros), aux subventions (- 8,2 millions d'euros) et à la diplomatie de défense (- 1,3 million d'euros).

Le budget du titre 5 est revu à la baisse pour un montant de 23,4 millions d'euros. Cette baisse est localisée en totalité au niveau de la DGSE et s'explique pour partie par le changement de méthode de l'imputation des dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO). Les dépenses d'infrastructure de la DGSE feront néanmoins l'objet d'abondements interministériels au cours de la gestion de 2011.

Les subventions du titre 6 sont en augmentation de 3 millions d'euros ; cette hausse correspond en totalité à l'augmentation de l'aide versée au gouvernement de la République de Djibouti, le montant de la subvention versée à l'agence européenne de défense (AED) demeurant constant à 4,2 millions d'euros.

Dans ces conditions, avec une hausse globale des crédits de paiements de 38,5 millions d'euros environ à périmètre constant, les ressources du programme inscrites dans le PLF 2011 permettront d'atteindre les objectifs prévus en application des orientations du Livre blanc.

L'action 1 (analyse stratégique) voit son budget augmenter de 10 % à périmètre équivalent à 2010 ou de 9,65 % à périmètre courant.

Le budget consacré aux études prospectives et stratégiques sera de 4,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 0,7 million d'euros par rapport à 2010. La priorité donnée à la fonction stratégique « connaissance et anticipation » trouve ainsi une traduction concrète et permet à la communauté de défense de se doter d'outils de réflexions partagés, d'études, d'observatoires et de séminaires à la hauteur des enjeux actuels. Le souci d'une saine gestion se traduit par une stricte égalité entre le volume des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement.

Les subventions aux publications stratégiques sont destinées à renforcer la visibilité de la pensée stratégique française. La délégation aux affaires stratégiques assure, avec la reconduction de la dotation budgétaire de 2010 d'un montant de 0,2 million d'euros, la diffusion des études prospectives et stratégiques (conventions de publication avec des éditeurs européens pour des publications anglophones ou francophones) ou le soutien des positions françaises (organisation d'événements informels d'échanges de vues et de construction de positions, animation de réseaux, sélection des rencontres où la présence de représentants français est souhaitable, etc.).

Le programme 144 assure également le financement des programmes « personnalités d'avenir défense », mais aussi le rayonnement « post-doctorats » pour un montant de 0,15 million d'euros.

Le programme « personnalités d'avenir » permet de sensibiliser de futures élites étrangères aux positions françaises en matière de sécurité et de défense et de créer des contacts entre ces jeunes cadres et les correspondants français partageant les mêmes centres d'intérêt dans une vraie dynamique d'influence. Ces personnalités d'avenir sont accueillies en petites délégations (quatre personnes maximum) ou individuellement pour un séjour d'étude d'une durée d'une semaine. Le programme prend en charge toutes les dépenses afférentes au séjour.

Les études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO) qu'il est prévu d'engager en 2011 au titre de l'action 2 (prospective des systèmes de forces) correspondent aux orientations qui ressortent du plan prospectif à 30 ans remis à jour régulièrement par la communauté de défense.

Le budget pour 2011 des EOTO, d'un montant de 19,64 millions d'euros, progresse de 1,13 million par rapport à celui voté en LFI pour 2010, qui intégrait le remboursement des avances consenties en 2009 dans le cadre du plan de relance. Si l'on ne tient pas compte de ce facteur, le budget de 2011 des EOTO augmente de 0,42 million d'euros, soit 2,2 % par rapport à 2010.

L'action 3 (recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France) voit ses moyens en crédits de paiement, hors titre 2, diminuer de 5,1 millions d'euros, soit - 2,21 %, après trois années de hausses consécutives. Par rapport à 2010, cette réduction des moyens concerne essentiellement la DPSD (- 7 % ou - 0,87 million d'euros) puis la DGSE (- 1,94 % soit - 4,2 millions d'euros).

En ce qui concerne la sous-action 31 intéressant la DGSE, les 153,3 millions d'euros de crédits du titre 5 visent, d'une part, à permettre l'acquisition de matériels opérationnels dédiés au traitement et à l'exploitation du renseignement obtenu, ainsi qu'au soutien, au support et à la logistique des opérations et, d'autre part, à la construction, la modernisation et l'adaptation des locaux abritant les matériels techniques de recueil et de traitement de l'information. Des crédits interministériels d'un montant de 54,5 millions d'euros viendront abonder, en cours de gestion, ces opérations d'investissement.

Conformément aux décisions gouvernementales, la DGSE a poursuivi la rationalisation de ses dépenses de fonctionnement, ce qui se traduit par la baisse des dotations des opérations budgétaires concernées. Cette diminution est toutefois atténuée par l'augmentation des effectifs qui, mécaniquement, entraîne une augmentation des dépenses de fonctionnement (surfaces d'accueil, entretien, formation, recrutement).

Les moyens alloués à la DPSD, qui sont retracés dans la sous-action 32, diminuent de 0,87 million d'euros, soit - 7 %. Ce recul des crédits de fonctionnement alloués à la DPSD traduit également la volonté de procéder à des économies de fonctionnement. Le transfert en construction budgétaire de 0,2 million d'euros vers le programme 178 dans le cadre du financement du système d'information SOPHIA, relatif à la dématérialisation des procédures d'habilitation et de protection, ampute la dotation prévisionnelle d'autant.

La dotation en crédits d'investissement de la DPSD reste constante par rapport à 2010 : elle traduit notamment la volonté de maintenir la performance du système d'information et de sécurité à un haut niveau et de former spécifiquement le personnel aux métiers de la DPSD.

L'action 4 (maîtrise des capacités technologiques et industrielles) – qui représente 76 % du programme hors titre 2 – dispose de 988,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en augmentation de 2,9 % ; parallèlement, ses crédits de paiement (926,4 millions d'euros) reculent de 1,5 %. Le quasi-maintien du montant des crédits de paiement traduit non seulement la volonté de détecter en amont les technologies émergentes, de consolider le socle technologique existant, de sanctuariser les études amont, mais également la détermination à honorer les contrats ministériels d'objectifs et de moyens (COM) des grandes écoles d'ingénieurs de la DGA.

Le montant des crédits alloués aux études amont (707,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 646,1 millions d'euros en crédits de paiement) est en augmentation de 5,3 % en autorisations d'engagement et en diminution de 1,5 % en crédits de paiement et vise à réaliser l'objectif d'engagement fixé par le ministre de la défense en notifiant de nouveaux axes sur 250 à 300 programmes d'études amont (PEA) nouveaux. Le budget reflète la stricte application de la loi de programmation militaire pour 2009-2014 et inclut notamment 13 millions d'euros destinés aux pôles de compétitivité, transférés vers le programme 191 (Recherche duale).

L'action 5, relative au soutien aux exportations, enregistre une augmentation de 0,31 million d'euros de son budget hors titre 2 (soit + 5,4 %), pour s'établir à un montant total de 7,1 millions d'euros environ pour 2011. Cette augmentation est essentiellement due à la tenue du salon de l'aéronautique et de l'espace du Bourget – plus onéreux que les salons Eurosatory et Euronaval –, qui tend à accroître les ventes d'armement. Des économies sont également attendues sur les dépenses de fonctionnement relevant de cette action.

Comme je l'ai déjà annoncé, l'action 6 (diplomatie de défense) connaît une augmentation de 1,8 million d'euros par rapport à 2010, essentiellement attribuable, à hauteur de 3 millions d'euros, à la subvention versée au gouvernement de la République de Djibouti par le ministère de la défense en application de la convention bilatérale conclue entre les deux États.

En ce qui concerne les budgets alloués aux postes permanents à l'étranger (PPE), l'année 2011 est marquée par le transfert en construction budgétaire d'une partie du soutien des PPE du réseau diplomatique au ministère des affaires étrangères et européennes (programme 105, « action de la France en Europe et dans le monde »), pour un montant de 1,51 million d'euros. En conséquence, le montant de leur dotation s'établit à 4 millions d'euros.

Le financement des 8,6 millions d'euros du programme PMG8 est totalement assuré par le programme 144, à la suite du transfert complet de sa gestion budgétaire du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire au ministère de la défense.

Par ailleurs, l'un des deux contrôles menés par la Cour des comptes et l'audit du CIAP ont essentiellement porté sur le dispositif de performance du programme.

Dans l'un comme dans l'autre cas, les autorités de contrôle ont souligné la difficulté pour ce programme, dont les productions sont essentiellement intellectuelles, d'organiser un dispositif de mesure des résultats.

Les recommandations qui visaient abandon (ainsi l'indicateur PMEPMI des études amont), reformulations, meilleures précisions, réaménagements voire élargissement du champ d'application de certains indicateurs ont été sans délai insérées dans le document soumis à votre examen.

Le programme 144 est partie prenante de tous les travaux actuellement menés sur le renforcement de la fonction financière, qui constituent une des recommandations du Livre blanc.

Ces travaux et ces réflexions serviront à la refonte de la charte du programme, rendue nécessaire par la mise en oeuvre du système d'information Chorus et le développement du contrôle interne budgétaire et comptable.

À l'instar des autres programmes, son pilotage devrait en être amélioré et j'ai confié une étude sur le sujet à la cellule qui m'assiste pour l'exercice de ces responsabilités.