Intervention de Jean-Yves Cousin

La mission « Remboursements et dégrèvements » détaille un volume important de crédits, soit près de 90 milliards d'euros en 2009, en progression de 8,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008.

Cette mission retrace des crédits évaluatifs avec des finalités diverses, dont les deux tiers traduisent des mécanismes de recouvrement de l'impôt, autrement dit automatiques en matière d'impôt sur les sociétés ou de crédits de TVA. D'autres crédits correspondent à la mise en oeuvre de politiques publiques : ce sont pour l'essentiel la fraction des crédits d'impôts qui est remboursée aux contribuables, à commencer par la prime pour l'emploi. La mission regroupe également les versements liés à la compensation au bénéfice des collectivités territoriales, notamment les dégrèvements et les plafonnements d'impôts locaux accordés aux contribuables. Enfin, le dernier type de crédit recouvre des opérations purement comptables, par exemple les admissions en non-valeurs.

La mission comprend deux programmes : l'un consacré aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État ; le second aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Dans les deux cas, les programmes sont découpés en action selon le type d'impôt.

Quels sont les éléments les plus significatifs de la mission pour 2009 ?

S'agissant de l'action « Prime pour l'emploi », les dépenses attendues se situent à 3,9 milliards d'euros, dont 500 millions imputés sur l'impôt, le solde de 3,5 milliards étant versé aux bénéficiaires. Lui seul est retracé dans cette mission. Les restitutions diminueront de 600 millions d'euros, en raison de l'articulation du dispositif de la prime pour l'emploi avec le revenu de solidarité active.

Concernant les restitutions au titre de l'impôt sur le revenu, les dépenses attendues sont en légère régression, à 3,45 milliards d'euros. Le crédit d'impôt en faveur de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale montera en charge, mais les conditions d'octroi du crédit d'impôt en faveur du développement durable seront resserrées.

On trouve également les restitutions liées au plafonnement des impositions directes, communément appelé bouclier fiscal. Le dispositif a été modifié pour 2008, avec un abaissement du taux et l'inclusion des prélèvements sociaux. À ce titre, 650 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009. Ce montant tient compte du fait que les demandes valides de restitutions sont inférieures au nombre théorique de bénéficiaires potentiels : 235 000, dont plus de 200 000 ne sont pas assujettis à l'ISF. La Direction générale des finances publiques explique que ce sont les personnes à hauts revenus qui demandent des restitutions de leur impôt. Les autres, celles percevant de faibles revenus, souffrent plutôt d'un manque d'information et elles ont été prévenues par l'administration.

En ce qui concerne les remboursements de crédits d'impôt sur les sociétés et de TVA, ils représentent la partie la plus importante, avec près de 60 milliards d'euros. Ce sont des mouvements sans impact sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, puisqu'ils sont étroitement liés au comportement fiscal des entreprises. En revanche, parmi les crédits d'impôt consentis aux entreprises, on notera la montée en charge du crédit d'impôt recherche qui devrait atteindre 2,01 milliards en 2009, en progression de 40 % pour la deuxième année consécutive.

La compensation des dégrèvements d'impôts locaux représentera l'année prochaine 16,6 milliards d'euros, ce qui fait de l'État le premier contribuable local, et de loin. La part des dégrèvements par rapport au produit des émissions de rôle était en 2007 de 31,8 % pour la taxe professionnelle et de 20,4 % pour la taxe d'habitation. Ces pourcentages ne prennent pas en compte les compensations d'exonérations qui ne relèvent pas de la mission. Ainsi, l'État prend à sa charge en moyenne un cinquième des impositions locales. Il se substitue donc à un grand nombre de contribuables locaux, ce que nos concitoyens ignorent trop souvent.

Enfin, les principaux points relatifs aux dégrèvements d'impôts locaux concernent la taxe professionnelle, pour 12,7 milliards d'euros, contre 11,7 milliards en 2008, la progression s'expliquant par le dégrèvement pour investissements nouveaux, aménagé par la loi du 11 août 2004, et désormais pérennisé, qui bénéficie à 700 000 entreprises. Le plafonnement en fonction de la valeur ajoutée représente à lui seul 9 milliards d'euros.

Les dégrèvements de taxes foncières et de taxe d'habitation n'appellent pas de commentaire particulier. Les premiers sont évalués à 650 millions d'euros pour 2009, contre 640 millions cette année, et les seconds à 3,3 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de plus qu'en 2008. Sur cette somme, près de 2,5 milliards d'euros concernent le plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, qui bénéficie à 8 millions de foyers. Le solde est représenté notamment par le dégrèvement d'office aux allocataires du RMI, aux personnes âgées et aux personnes handicapées aux revenus modestes.

D'une manière générale, la mission appelle des observations identiques à celles formulées les années précédentes, portant sur les déficiences structurelles de la mission.

En premier lieu, cette mission regroupe des dépenses « automatiques », dont approximativement les deux tiers correspondent aux remboursements en matière de crédits de TVA et d'impôt sur les sociétés.

En revanche, les autres dépenses participent de diverses politiques publiques. Or la contrainte technique liée au caractère évaluatif de ces dépenses a conduit à les inscrire dans des missions distinctes qui concourent pourtant à une même politique publique, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF. Par exemple, la prime pour l'emploi figure à la fois dans la mission « Remboursements et dégrèvements » pour environ 80 % de la dépense fiscale, celle correspondant à une restitution. Les 20 % restants sont retracés dans la mission « Travail et emploi ». Il en va de même du crédit d'impôt recherche, dont la partie émergée est bien dans la mission que nous examinons, la partie immergée se trouvant dans la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Quant à la stratégie de la performance, elle est des plus réduites, puisque l'objectif unique, « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », est exclusivement tourné vers la qualité du service rendu au contribuable, à l'exclusion de tout critère d'efficience de la dépense qui relève de celle des dépenses fiscales, qui font l'objet du tome 2 de l'annexe « Évaluation des voies et moyens ». À ce sujet, il faut se féliciter des progrès considérables qui ont été faits cette année pour améliorer l'information du Parlement s'agissant des dépenses fiscales, puisque les principales, dites à fort enjeu, font l'objet d'une évaluation poussée.

Les quatre indicateurs de la mission sont en cohérence avec la stratégie unique définie. Les cibles sont toutes atteintes, voire dépassées, ce qui traduit la qualité du travail et les efforts réalisés par la Direction générale des impôts ces dernières années, et poursuivis par la DGFIP, pour permettre aux usagers de bénéficier le plus rapidement possible de leurs droits, tout en garantissant le bien-fondé de ces versements au regard de la législation. Je souhaite rendre hommage à l'ensemble des personnels de l'administration pour la qualité du travail rendu et retracée dans les indicateurs d'objectif. Un cinquième indicateur portant sur le taux d'admission en non-valeur sur restes à recouvrer est prévu pour 2010.

La mission ne dispose pas de crédits de personnel malgré une mobilisation administrative importante.

En 2004, la Cour des comptes avait souligné la nécessité de faire évoluer cette mission. Sollicitée par la Commission des finances du Sénat, la Cour a rendu en juin 2007 un rapport qui souligne « le pilotage très allégé » de la mission articulée autour d'« une stratégie et d'objectifs limités ». Au cours de la discussion du PLF pour 2008, les Commissions des finances des deux assemblées ont réitéré le souhait de voir une réflexion s'organiser autour de l'évolution de la mission. Très attentif à notre demande, vous vous étiez engagé, monsieur le ministre, à créer un groupe de travail associant les rapporteurs spéciaux sur le sujet. Ce groupe de travail s'est réuni le 18 juin dernier au Sénat. Les travaux ont porté sur l'amélioration de l'encadrement de la performance des dépenses fiscales, ainsi que sur la restructuration de la nomenclature budgétaire, précisément sur celle du programme relatif aux remboursements et dégrèvements, qui est à la fois le moins lisible et le plus doté en crédits. Une maquette provisoire de nomenclature vient d'être présentée aux rapporteurs spéciaux, et je m'en réjouis.

En conclusion, j'aurai deux questions à vous poser sur l'évolution de l'architecture de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Premièrement, la nomenclature qui nous a été fournie, sous réserve des modifications que pourraient préconiser le Parlement et la Cour des comptes, est prévue pour le PLF pour 2010. Constituera-t-elle le point d'orgue de la réflexion ? Ou le travail se poursuivra-t-il au-delà ?

Deuxièmement, l'axe de travail que vous avez évoqué, monsieur le ministre, dans votre réponse du 27 septembre 2007 à la Cour des comptes, qui prévoit, d'une part, le déplacement des crédits relatifs aux dégrèvements d'impôts locaux vers la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, d'autre part, le rattachement des crédits relatifs aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat aux recettes correspondantes en tant que moindres recettes, est-il encore d'actualité ou est-il définitivement abandonné ?