Intervention de Yves Albarello

, rapporteur, a indiqué à titre liminaire que, pour parvenir à une situation proche du plein emploi à la fin du quinquennat actuel, en 2012, c'est-à-dire ramener le taux de chômage à 5 %, il convenait de porter à 70 % le taux d'emploi, actuellement de 65,1 %, et de réduire le délai de recherche d'emploi à cinq mois, conformément à l'objectif fixé par le Président de la République.

Plusieurs lois votées par le Parlement depuis le début de la législature témoignent de la mobilisation du Gouvernement en faveur de l'emploi, alors que le taux de chômage atteint à 7,2 % son plus bas niveau depuis 25 ans. Pour autant, trop d'offres d'emploi ne trouvent pas preneurs.

La loi du 13 février 2008 sur la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, qui a institué la fusion indispensable entre l'ANPE et l'ASSÉDIC, marquait déjà l'aboutissement de plusieurs réformes essentielles, la principale étant la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, complétée par la convention pluriannuelle entre l'Etat, l'ANPE et l'Unédic signée le 5 mai 2006. L'objectif était simple : accroître l'efficacité du service public de l'emploi, paralysé par le manque de coordination entre ses différents acteurs, et le manque de cohérence entre leurs interventions. Cette première réforme a permis d'expérimenter la mise en place de guichets uniques entre l'ANPE et les Assédic en un certain nombre de lieux, et d'initier un rapprochement entre l'ANPE et l'Unédic dans le domaine de l'informatique par la constitution d'un système commun.

La création des maisons de l'emploi, à laquelle M. Jean-Paul Anciaux a attaché durablement son nom, a suscité des espérances dont nous retirons aujourd'hui des résultats positifs ; les quelque deux cent maisons de l'emploi désormais en activité ont joué un rôle important dans la lutte du Gouvernement et des élus pour combattre sans relâche le chômage et le soumettre à une réduction significative. Un premier résultat a été obtenu, puisque le taux de chômage, qui plafonnait depuis des années autour de 10 %, est tombé à 7,2 % aujourd'hui. Les maisons de l'emploi ont joué un rôle positif dans ce combat. Elles ont développé des actions en direction des entreprises afin de favoriser des créations nouvelles et par voie de conséquence, de nouveaux emplois. Elles ont aussi fourni des informations intéressantes en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre ou de reconversion économique de certains espaces en situation difficile. Le rapport d'information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, présenté par Mme Marie-Christine Dalloz en juin dernier illustre ce rôle utile.

Il faut aujourd'hui aller plus loin, sans attendre que la fusion entre l'ANPE et les Assédic ne devienne effective, au 1er janvier 2009. Le service public de l'emploi doit disposer le plus vite possible des moyens d'agir avec la pleine efficacité désirée. La loi du 13 février 2008 exprime la volonté de fournir à chaque demandeur d'emploi des prestations améliorées, grâce à la diminution du nombre de demandeurs d'emploi suivi par chaque conseiller. La définition de l'offre d'emploi susceptible de convenir au demandeur constitue un autre volet essentiel de la réforme.

Cette notion était jusqu'à présent particulièrement floue en droit français. La plupart des pays européens qui réussissent à maintenir le taux de chômage à un niveau bien inférieur au nôtre ont inclus dans leur dispositif de lutte contre le chômage une définition précise et efficace de l'offre raisonnable d'emploi. Il nous faut tirer les leçons d'un tel pragmatisme. Il ne s'agit ni de brimer les chômeurs, ni de subir la difficile situation des finances publiques, mais de soutenir une dynamique volontariste en faveur du retour rapide à l'emploi.

Le dispositif proposé par le projet de loi est remarquable par son équilibre : il y a loin des mesures qui vous sont ici proposées aux réformes envisagées aux Pays-Bas qui devraient contraindre les chômeurs à accepter, au bout d'un an, toute proposition qui leur sera faite. La philosophie affichée par l'intitulé du projet de loi va ainsi bien au-delà de la définition juridique et technique de l'offre raisonnable d'emploi. L'équilibre entre les droits et les devoirs, la justification des uns par les autres est la meilleure réponse aux interprétations fallacieuses de la réforme.

La loi du 18 janvier 2005 dite de cohésion sociale invitait le demandeur d'emploi à accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi, le caractère réel et sérieux de ses démarches étant apprécié en tenant compte de sa situation personnelle et de la situation locale de l'emploi, ce qui laisse une place importante à l'appréciation individuelle de chaque conseiller ANPE. Saisis dès 2005 de propositions tendant à définir l'offre raisonnable d'emploi, invités par le Gouvernement en juin 2007 à profiter des négociations engagées à propos de la modernisation du marché du travail, les négociations entre partenaires sociaux n'ont pas abouti sur cette question, ce dont prend acte l'article 18 de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008.

Le Gouvernement a pris ses responsabilités, abordant courageusement cette question, guidé par quelques principes clairs. Le projet de loi repose sur un engagement réciproque entre le nouveau service public de l'emploi et le demandeur d'emploi, avec un équilibre entre des droits plus nombreux et des devoirs renforcés. Il fait le choix d'une approche personnalisée, traduite par le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE). Elaboré conjointement par le chômeur et par le service public de l'emploi, il sera désormais leur référence commune. Son actualisation régulière est prévue, afin de maximiser les chances de retour rapide à l'emploi. L'exigence d'équité est confortée par la définition objective de l'offre raisonnable d'emploi.

En contrepartie de ces nouveaux droits, le demandeur d'emploi sera sanctionné s'il refuse deux offres raisonnables d'emploi, la définition de ces offres étant évolutive. Les devoirs sont en effet aussi impératifs et concrets que les droits. Leur non observation, leur violation, appellent sanction. Sur ce point, il n'est pas possible de transiger. C'est d'ailleurs l'esprit même de notre Constitution, dont le préambule de 1946 dispose que « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ». La refonte des textes réglementaires, nécessaire pour la mise en oeuvre de la réforme, doit offrir l'occasion de réfléchir à une meilleure gradation des sanctions, plus juste et plus efficace.

Enfin, il faut clairement distinguer l'inobservation de la règle d'une part, la fraude d'autre part, qui doit être plus sévèrement sanctionnée

En effet, on peut craindre que la nature du nouveau dispositif, impliquant une rupture avec des habitudes anciennes, n'incite certains à recourir purement et simplement à la fraude. Les sanctions prévues, qu'elles soient d'ordre législatif ou réglementaire, doivent être parfaitement dissuasives, à l'égard « de l'ensemble des fraudeurs impliqués dans les affaires de fraude en réseau, des organisateurs de la fraude mais aussi des faux allocataires », comme le souhaitait M. Dominique Tian.

En conclusion, le rapporteur a estimé que l'ensemble de ces observations le conduisait à inviter les autres commissaires à approuver le projet de loi qui leur était soumis.