Intervention de Yves Censi

La mission interministérielle Enseignement scolaire demeure le premier budget de l'État avec 59,99 milliards d'euros en crédits de paiement et 60 milliards d'euros en autorisations d'engagement. Elle comporte cinq programmes relevant du ministère de l'Éducation nationale et un programme relevant du ministère de l'Agriculture et de la pêche.

À périmètre constant, le budget de l'enseignement scolaire progresse de 1,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances pour 2008, soit une augmentation de 2,1 %.

Ce budget s'inscrit pour la première fois dans la perspective pluriannuelle 2009-2011 : à structure constante, il passera de 60 milliards d'euros en 2009 à 61,9 milliards d'euros, soit 2,8 % d'augmentation, et à 63,2 milliards en 2011, soit 2,1 % d'augmentation.

Ce budget participe à l'effort de maîtrise de la dépense publique ; il s'efforce cependant de conférer une efficacité plus grande à notre système d'enseignement. A cet effet, le ministère, d'une part, procède à des réorganisations dans de nombreux domaines et, d'autre part, améliore de façon continue la gestion des personnels de l'éducation nationale afin que la diminution du plafond d'emplois ne porte pas atteinte à la qualité de l'enseignement et ne détériore pas le niveau d'encadrement des élèves.

Plusieurs priorités seront mises en oeuvre dans ce budget : l'amélioration des résultats du système éducatif, la mise en place de nouveaux services aux élèves pour atteindre une plus grande justice sociale, une organisation plus efficace et, bien sûr, l'amélioration de la situation matérielle des agents de l'éducation nationale.

Les crédits demandés doivent tenir compte de la progression importante des cotisations au compte d'affectation spéciale pensions civiles résultant de la hausse du taux retenu à compter du 1er janvier. Cette augmentation a pour effet de faire passer le total des cotisations de la mission de 13,89 milliards d'euros à 14,98 milliards d'euros, soit une progression de 1,09 milliard d'euros.

Aussi, si l'on ne tient pas compte de cette progression, le projet de budget apparaît stable par rapport à 2008, ce qui doit être salué dans le contexte particulièrement contraint que nous connaissons. Le niveau quantitatif de la présence des enseignants devant les élèves, c'est-à-dire le « face à face pédagogique », est maintenu et progresse même avec la création de 500 classes dans le premier degré.

Par ailleurs le maintien global des moyens constitue un engagement très positif alors que la démographie scolaire est en baisse.

La plus importante mesure de périmètre est liée à la fin de la mise en oeuvre de la décentralisation en vertu de la loi du 13 août 2004 sur les libertés et les responsabilités locales. Elle porte sur un montant total de 353 millions d'euros et un transfert de 11 360 ETP – équivalents temps plein.

Au total, 93 848 emplois de l'éducation nationale auront été transférés aux collectivités territoriales dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 et représentent un montant total de crédits transférés de 2,68 milliards d'euros.

Pour ce qui concerne le schéma d'emploi pour 2009, le projet de budget prévoit le non-remplacement de 13 500 emplois – en équivalents temps plein – à l'occasion des départs à la retraite ; 11 200 ETP n'ont pas été remplacés en 2008.

Ce nombre d'ETP correspond à 4 500 ETPT – équivalents temps plein travaillé. La diminution est calculée de la manière suivante : moins 7 079 ETPT concernant l'extension en année pleine des mesures d'emplois opérées à la rentrée 2008, et moins 4 500 ETPT pour ce qui est du schéma d'emploi pour 2009.

S'agissant des personnels du premier degré, 10 600 départs en retraite sont prévus en 2009. Avec 3 000 enseignants titulaires non remplacés, le taux de remplacement s'élève à 72 %.

En ce qui concerne les personnels du second degré, 15 760 départs en retraite sont prévus, dont 5 500 enseignants titulaires non remplacés ; le taux de remplacement s'élève à 65 %.

Le plafond d'emplois des programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale diminue de 1 000 754 à 977 863 ETPT.

Dans le premier degré, 500 classes seront ouvertes pour accompagner les nouveaux besoins liés à la démographie. À titre provisionnel, 500 ETP seront ouverts dans le premier degré pour la mise en place des établissements publics d'enseignement primaire.

Les lycées difficiles bénéficieront de créations de poste – soit plus 600 ETP dont 100 dans le privé, dans la continuité du plan espoir banlieue. Ces postes seront créés sur projet pour enrichir encore l'offre éducative proposée par ces établissements qui bénéficient déjà d'un taux d'encadrement de 20 % supérieur à la moyenne.

Enfin, 300 emplois d'infirmières sont créés par transformation de 300 emplois vacants de maîtres d'internat et surveillants d'externat – MISE – à la rentrée 2009.

Ce schéma d'emplois génère une économie de 503 millions d'euros.

Il comporte des contreparties pour les personnels : une enveloppe catégorielle de 258 millions d'euros est prévue, comprenant :

– l'extension en année pleine des mesures décidées en 2008 à hauteur de 85 millions d'euros, afin de financer la revalorisation du régime indemnitaire des directeurs d'école ;

– la nouvelle indemnité d'entrée dans le métier pour les personnels enseignants, d'éducation et d'orientation ;

– la nouvelle prime pour les enseignants du second degré effectuant au moins trois heures supplémentaires année – HSA ;

– la revalorisation, enfin, des primes des personnels non enseignants.

Le financement des mesures catégorielles nouvelles prenant effet en 2009 s'élève à 173 millions d'euros.

Ces mesures traduisent les recommandations formulées par la « commission Pochard » sur l'évolution du métier enseignant, notamment l'amélioration des conditions matérielles du début de carrière et le renforcement des rémunérations complémentaires des enseignants.

Dans ce cadre, les mesures suivantes seront mises en place :

– la prime d'entrée dans les métiers d'enseignement, d'éducation et d'orientation d'un montant de 1 500 euros ;

– la prime spéciale créée au bénéfice des enseignants qui assurent au moins trois heures supplémentaires hebdomadaires dans l'enseignement secondaire s'élève à 500 euros ;

– la revalorisation des taux annuels de l'indemnité de sujétions spéciales attribuée aux directeurs d'école et aux directeurs d'établissement spécialisé. Elle représente un coût budgétaire de 16,5 millions d'euros. Dans l'enseignement privé, une revalorisation des carrières des maîtres auxiliaires en adjoints d'enseignement et des adjoints d'enseignement en certifiés est également prévue, pour un coût estimé à 1,2 million d'euros en tiers d'année.

Il est prévu de reconduire les effectifs des personnels sous contrat aidé à leur volume de septembre 2008 : il s'agit des emplois de vie scolaire, qui peuvent être affectés à l'accompagnement d'élèves handicapés ou bien à l'assistance administrative des directeurs d'école. La programmation prévoit un volume de 42 500 emplois de vie scolaire. On notera la signature de conventions régionales entre le ministère et l'ANPE, prévoyant des actions d'accompagnement et de formation en faveur des personnels sous contrat aidé.

En effet, il est essentiel de renforcer les actions de formation en faveur des titulaires de contrats aidés, car les statistiques montrent qu'à l'issue du contrat, 31,7 % des salariés en contrats d'accompagnement dans l'emploi – CAE – et 20,1 % des salariés en contrats d'avenir – CAV – se sont réinsérés dans un emploi durable. Ce résultat est encourageant mais doit être amélioré.

Je souligne à nouveau que la courte durée de ces contrats conduit à « perdre » la personne recrutée au moment où elle a acquis une compétence dans l'établissement et où, sur le plan personnel, elle a pu s'implanter dans sa région. Une stabilisation de ces postes serait de loin préférable, pour le bon fonctionnement de l'établissement et l'engagement humain auprès des élèves handicapés. Il faudrait pour cela ouvrir à l'administration scolaire la possibilité de recruter des personnels en contrat à durée indéterminée.

Par ailleurs, le projet de budget financera les priorités fixées par le Gouvernement. Il traduit les priorités fixées en matière d'éducation : la généralisation de l'accompagnement éducatif et la poursuite des efforts engagés en vue de la scolarisation des élèves handicapés. S'y ajoute à partir de cette année la volonté de rationaliser et d'améliorer l'organisation du remplacement des enseignants.

L'accompagnement éducatif a été mis en place à la rentrée scolaire 2007 dans les collèges de l'éducation prioritaire, puis a été généralisé à l'ensemble des collèges publics et privés sous contrat à la rentrée 2008. Le dispositif a également été étendu à toutes les écoles élémentaires relevant de l'éducation prioritaire, en particulier à celles relevant des réseaux « ambition réussite » ainsi qu'à toutes les écoles volontaires.

Le dispositif des heures supplémentaires défiscalisées grâce au décret du 4 octobre 2007 a très bien fonctionné. En 2009, 323 millions d'euros seront consacrés à cet accompagnement éducatif, 183 millions venant s'ajouter aux 140 millions inscrits à ce titre dans la loi de finances pour 2008. Ces crédits se répartiront ainsi :

– 115 millions d'euros pour la rémunération d'environ 3 millions d'heures supplémentaires effectives qui pourront être accomplies par les enseignants volontaires ;

– 134 millions d'euros pour rémunérer 6 000 assistants d'éducation dont le recrutement a été engagé en 2008 ;

– 54 millions d'euros affectés à des subventions versées aux collectivités territoriales, aux établissements privés sous contrat ou à des associations complémentaires de l'école ou du monde de la culture ou du sport ;

– 20 millions d'euros, enfin, en provenance du Centre national pour le développement du sport – CNDS –, de même qu'en 2008.

Les stages de remise à niveau proposés aux élèves pendant les vacances scolaires correspondent à une réelle attente des familles : un premier bilan fait état de la participation de plus de 120 000 élèves aux stages organisés durant l'été 2008, par exemple.

Un dispositif de réussite expérimentale a été mis en place dans 200 lycées difficiles à la rentrée 2008. Laboratoires de la réforme du lycée, ces établissements proposent des stages de remise à niveau pendant les vacances et un accompagnement tout au long de l'année : les stages incluent des séances de révision et d'approfondissement, un encadrement méthodologique pour se préparer aux examens et un accompagnement à l'orientation et des ateliers de langues vivantes.

L'intégration des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire progresse : 162 000 élèves handicapés étaient scolarisés à la rentrée 2007 ; ils sont 10 000 de plus à la rentrée 2008. Sur cet effectif, 110 800 élèves sont intégrés à une classe ordinaire et 51 200 bénéficient d'un dispositif collectif au sein d'un établissement scolaire : classe d'intégration scolaire – CLIS – dans le premier degré et unités pédagogiques d'intégration – UPI – dans le second degré.

Après 250 unités ouvertes à la rentrée 2008, 200 nouvelles unités seront créées à la rentrée 2009, soit 166 pour l'enseignement public et 34 pour le privé.

Le nombre d'unités pédagogiques d'intégration – UPI – dans le second degré en 2009 sera donc de 1 600, l'objectif fixé par le ministère étant de disposer de 2 000 unités en 2010.

L'accompagnement de ces élèves est assuré par les auxiliaires de vie scolaire - AVS – chargés d'un accompagnement individuel – 9 500 auxiliaires rémunérés au titre des dépenses de personnel à hauteur de 210 millions d'euros – et par 2 000 auxiliaires de vie scolaire chargés d'un accompagnement collectif dont le coût s'élève à 42,6 millions d'euros.

Le manque de formation des auxiliaires de vie scolaire avait été critiqué et il faut noter une certaine amélioration en ce domaine : le cahier des charges de la formation adressé à toutes les académies a précisé l'ensemble des tâches accomplies par les AVS. Une offre accrue de formation a été proposée.

Des préconisations ont été adressées aux services déconcentrés pour favoriser le recrutement de personnels sur des contrats de trois ans pour une plus grande stabilité et une meilleure efficience de ces personnels.

Concernant l'amélioration du remplacement, le Gouvernement a prévu la création d'une agence du remplacement pour améliorer les caractéristiques du remplacement. Le ministère, constatant que le taux de mobilisation des 25 000 enseignants du second degré affectés sur des missions de remplacement plafonne à 85 %, souhaite améliorer ce taux. Il s'agit d'un taux net, l'utilisation des moyens de remplacement ramenée aux moyens budgétaires affectés est de 65 %.

Si la future agence du remplacement doit constituer, comme cela est évoqué par le ministère, un organe d'analyse et de planification, elle ne saurait jouer un rôle de gestion du personnel affecté au remplacement. Cette gestion doit en effet prendre place au niveau des académies, afin que les données locales soient prises en compte, et une gestion centralisée moins efficace que la gestion actuelle et serait mal comprise des personnels concernés.

Si l'agence est un outil d'identification des besoins et de définition des bonnes pratiques, elle sera très certainement utile, mais il n'est pas certain que ses recommandations se traduisent dès 2009 par un gisement important d'économies de personnel. Le Gouvernement attend pourtant de cette efficience accrue une mobilisation de la ressource enseignante permettant d'économiser 3 000 emplois affectés au remplacement dans le secondaire. En fait, le Gouvernement souhaite faire revenir le nombre des titulaires sur zone de remplacement au niveau de 2006, car ce nombre a augmenté de 6 000 personnes en deux ans, en fonction des décisions prises de manière déconcentrée par les académies.

Afin de rendre la dépense publique plus efficace, est prévue la réaffectation dans les classes de 1 500 enseignants des 1er et 2nd degré, mis à disposition ou déchargés de cours, situation qui concerne encore 10 000 personnes.

L'organisation de l'école primaire sera modifiée afin de donner un plus grand pouvoir d'initiative à la communauté. Le PLF 2009 prévoit la création de 500 emplois d'agents administratifs pour encourager les premières créations d'établissements publics d'enseignement primaire – EPEP.

Le ministère a instauré cette année à titre expérimental un dispositif assurant la poursuite des cours au mois de juin dans les établissements centres d'examen du baccalauréat pour les classes de seconde et de première. L'expérimentation a été concluante et sera généralisée en 2009, avec une enveloppe de crédit de 15 millions d'euros prévue. Il s'agit bien là d'une utilisation plus efficace de l'argent public puisque chaque semaine de cours au lycée coûte 250 millions d'euros.

Les expérimentations autorisées par l'article 34 de la loi sur l'avenir de l'école se développent. Elles sont conduites pour 44,5 % d'entre elles au collège et 49,7 % d'entre elles au lycée. L'année 2007-2008 se caractérise par une très forte augmentation des projets en lycées généraux et technologiques et en lycées professionnels : 423 projets ont été recensés. Le thème de la réussite en seconde y est privilégié afin d'accompagner les élèves à passer le cap de cette classe, de réduire le taux de redoublement et de favoriser une orientation positive de l'élève.

En 2007-2008, comme l'année précédente, la très grande majorité des expérimentations concerne l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité et l'organisation pédagogique de la classe.

La mise en place du socle commun des compétences et des connaissances, associée aux nouvelles dispositions de la LOLF, a conduit à renouveler le dispositif national d'évaluation des acquis des élèves tout au long de la scolarité obligatoire. Ainsi, deux protocoles nationaux d'évaluation des résultats scolaires des élèves seront mis en place en janvier 2009 pour les élèves de CM2 et en mai 2009 pour les élèves de CEI. Ces protocoles permettront de dresser un bilan complet des connaissances et compétences acquises en français et en mathématiques par chaque élève scolarisé dans une école publique ou privée sous contrat.

Les comparaisons entre écoles ne seront pas possibles, les résultats des évaluations aux niveaux national, académique et départemental seront accessibles sur un site du ministère de l'éducation nationale. En outre, les résultats de chaque enfant seront directement communiqués par le maître de la classe aux parents. Ainsi les évaluations constitueront une information tant pour les familles qu'un outil de pilotage au niveau des écoles, des établissements, départements, académies et bien sûr au niveau national dans les comparaisons internationales.

Je propose, en conclusion, à la Commission d'adopter les crédits de la mission Enseignement scolaire.