Chers collègues, nous recevons Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts, et Michel Bouvard qui est aussi président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts.

En 2011, en raison notamment du démantèlement de Dexia, les collectivités locales ont connu des difficultés croissantes à trouver des financements. C'est la raison pour laquelle une enveloppe exceptionnelle de 3 milliards d'euros de prêts, sur fonds d'épargne, leur a été allouée à partir du 8 novembre 2011, pour leur permettre de « boucler » l'exercice. La Caisse des dépôts devait distribuer la moitié des crédits. Comment cette enveloppe a-t-elle été utilisée ? Comment les collectivités se financeront-elles en 2012 ? Quel sera le schéma finalement retenu pour reprendre les activités de financement des collectivités locales françaises de Dexia ?

La direction générale comme la commission de surveillance de la Caisse des dépôts sont conscientes de l'enjeu que représente le financement des collectivités locales. Si la Caisse n'était plus présente directement sur ce marché, elle n'a cependant jamais cessé d'intervenir puisque des enveloppes ciblées ont été mises en place pour financer notamment les infrastructures, les établissements hospitaliers dans le cadre du plan Hôpital 2012, et les réseaux d'assainissement outre-mer. Elle est sollicitée depuis la crise de 2008, avec le déblocage d'une première enveloppe exceptionnelle, puis de deux autres à l'automne dernier et en début d'année : la première de 3 milliards distribuée pour moitié par la Caisse et pour moitié par les établissements bancaires ; la seconde de 2 milliards, à l'initiative du Premier ministre, pour répondre aux besoins de la fin de l'année 2011 et du début de l'année 2012.

La commission de surveillance, dès la publication du rapport au Parlement en juin 2011, a attiré l'attention du Gouvernement, qui fixe les emplois des fonds d'épargne, sur la problématique du financement des collectivités locales. Elle a été entendue même s'il a fallu attendre l'automne pour que l'argent soit disponible. Si nous avons pu agir, c'est parce que les commissaires aux finances et le Parlement ont soutenu notre combat pour avoir un taux de centralisation de l'épargne réglementée suffisant. Sans l'accroissement de la collecte et un taux de centralisation à 65 % auquel s'ajoutait la capitalisation, nous n'aurions pas pu dégager les marges suffisantes pour mettre ces liquidités au service de l'intérêt général.

Non seulement les établissements bancaires se sont désengagés du marché des collectivités, mais ils ont été quatre seulement à répondre lors de l'adjudication de la moitié de la première enveloppe de 3 milliards d'euros : Dexia pour près de la moitié du 1,5 milliard adjugé, le Crédit Mutuel, les Banques populaires, et une caisse d'épargne allemande. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a laissé la Caisse des dépôts gérer la deuxième enveloppe de 2 milliards d'euros.

Pour l'avenir, il ne faudrait pas qu'avec une nouvelle enveloppe trop importante, on donne un prétexte supplémentaire aux banques pour se retirer encore davantage du marché. La co-entreprise entre la Caisse des dépôts et la Banque postale ne sera jamais capable de se substituer à elles puisque son objectif est d'occuper 25 % du marché et, en dehors d'opérations exceptionnelles, le fonds d'épargne n'a pas vocation à assurer durablement le financement des collectivités locales, sa priorité restant le logement social et la politique de la ville.

D'autre part, le problème du financement à très long terme reste entier. Les banques ne prêtent plus sur d'aussi longues durées et l'enveloppe exceptionnelle qui a été ouverte se limitait à des prêts de deux à quinze ans. En conséquence : aujourd'hui, ne subsistent, pour financer les emplois à très long terme, que les enveloppes ciblées de la Caisse des dépôts, celle pour les infrastructures qui devrait être épuisée d'ici au mois de juin, et celle destinée au financement des réseaux d'eau et d'assainissement. Il faudra donc s'inquiéter du « rechargement » des enveloppes de prêts aux infrastructures et de l'utilisation du solde résiduel de l'enveloppe des prêts pour l'assainissement.

S'agissant de la co-entreprise dont la création avait été décidée en octobre 2011, l'accord n'a pas eu de suite parce que les conditions du marché ont changé. La commission de surveillance comme le directeur général qui est le mandataire social de la Caisse sont tenus par la loi de respecter ses intérêts patrimoniaux et d'agir en investisseurs avisés. Or, telle qu'elle était engagée, l'opération de reprise de DexMA, qui est la filiale chargée de trouver les ressources auxquelles sont adossés les prêts, n'aurait pas été conforme à cette obligation, puisque les fonds propres auraient été entamés à un niveau déraisonnable au regard des besoins des autres filiales de la Caisse et de ses missions d'intérêt général.

Un accord vient d'être trouvé, il reste à le finaliser. Le comité d'investissement de la commission de surveillance a donné un avis favorable la semaine dernière aux propositions formulées par le directeur général. Le mémorandum devrait aboutir à la reprise de DexMA en partenariat avec l'État et Dexia, de façon à disposer de l'outil nécessaire pour prêter aux collectivités.

La commission des Finances est concernée par le montage de l'opération d'un triple point de vue. Sur le plan macroéconomique d'abord, il convient de pallier la défaillance des acteurs du marché qui sont d'autant moins enclins à prêter aux collectivités locales qu'ils ne peuvent pas disposer de leurs dépôts. Ensuite, si les hôpitaux, les sociétés d'économie mixte et les collectivités locales ne peuvent plus emprunter dans des conditions correctes, la croissance économique en sera fragilisée. Enfin, sur le plan microéconomique, la Caisse des dépôts, établissement public, ne peut entendre ceux qui voudraient qu'elle récupère, avec le véhicule de refinancement, ses pertes potentielles : nous y sommes totalement opposés.

Je rappelle que nous avons deux bilans, celui du fonds d'épargne – dont je me plais à dire que c'est la plus grande expérience d'économie sociale et solidaire du monde puisque nous mettons 220 milliards d'euros de liquidités à la disposition de la collectivité pour les usages qu'elle décide – et celui de la section générale. Dans un passé révolu, la Caisse des dépôts faisait des prêts aux collectivités locales sur les ressources du fonds d'épargne ; c'était ce que l'on appelait la Caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales – la CAECL. À partir de 1987, le pouvoir politique a décidé de mettre fin à cette activité pour donner la priorité au logement social ; d'où la création d'une filiale spécialisée, le Crédit local de France – CLF –, qui a, par la suite, été coté en Bourse, la Caisse des dépôts ne détenant plus que 25 % du capital. Le CLF est devenu Dexia, dont vous connaissez le sort. En 2011, en dépit de ses efforts de redressement, la société s'est trouvée dans de telles difficultés qu'il a fallu créer un nouvel acteur de financement.

Entre septembre et novembre, il a été envisagé que cette entité soit exclusivement composée de la Caisse des dépôts et de la Banque Postale, qui auraient racheté DMA, la société de refinancement de Dexia. Mais, compte tenu de la hausse des taux de refinancement, nous avons dû constater début janvier qu'il n'était plus possible de conserver cette construction, sauf à prélever un préciput sur les fonds propres de la Caisse. Or, il ne saurait être question d'appauvrir la Caisse des dépôts au profit d'une société privée, Dexia.

Nous sommes donc convenus avec l'État d'un nouveau dispositif, encore en pointillé puisque l'accord n'est pas signé. L'État et la Caisse des dépôts à égalité se porteraient acquéreurs auprès de Dexia Crédit Local – DCL –, de DexMA qui porte le portefeuille de prêts de 80 milliards d'euros, de sorte que cette société, aujourd'hui filiale à 100 % de DCL, serait détenue indirectement par quatre actionnaires : trois qui détiendraient chacun une part équivalente du capital – DCL, l'État, et la Caisse –, soit environ 31,5 %. Le reliquat, 5 % environ, serait acquis par la Banque postale qui aurait vocation à augmenter sa participation dans la nouvelle entité au fur et à mesure de la distribution de nouveaux prêts refinancés par DexMA.

L'accord avec les Belges est-il caduc ?

Non. Les participations seraient portées par l'intermédiaire d'un établissement de crédit, qui disposerait des outils et des moyens pour assurer l'adossement financier et opérationnel de DexMA. Cet établissement serait distinct de la joint venture envisagée avec la Banque postale avec qui nous envisageons toujours de créer un établissement de crédit dont la finalité serait de distribuer des financements aux collectivités et qui serait adossé, pour ses emplois éligibles, aux refinancements levés par DMA sur les marchés obligataires. La nouveauté, par rapport à novembre, tient à l'entrée de l'État au capital de la société de refinancement. De la sorte, la Caisse des dépôts n'est plus seule pour assurer le risque du portefeuille de 80 milliards d'euros hérité de Dexia.

Autrement dit, l'État garantit 31,5 % des 80 milliards d'euros, notamment des 10 milliards considérés comme les plus risqués ?

L'État sera actionnaire de la nouvelle société DMA à hauteur de 31,5 %, par le truchement de l'Agence des participations de l'État. Par ailleurs, il continue de garantir, conformément à ce que le Parlement a voté, la société Dexia SA. En étant actionnaire de la nouvelle entité, il sera aux premières loges pour s'assurer qu'elle est viable et que les éventuelles pertes ne compromettront pas le patrimoine de ses détenteurs.

La question du financement des collectivités locales doit être réglée vite, pour que la nouvelle entité commune avec la Banque postale puisse être prête d'ici le mois de juin. Une fois opérationnelle, elle distribuera des prêts aux collectivités locales pour des maturités relativement longues, quinze ans ou plus, pourvu qu'ils puissent être refinancés via le nouveau véhicule DMA.

Tout l'enjeu, pour le groupe Caisse des dépôts et la Banque postale, sera de combler l'impasse de financement des collectivités locales voire des hôpitaux. Leurs besoins sont estimés à 22 milliards d'euros pour 2012, dont 17,7 milliards pour les collectivités locales. En l'état de mes informations, les banques seraient disposées à distribuer un montant compris entre 10 et 14 milliards d'euros.

D'où proviennent ces chiffres ?

Des réponses des banques aux questions posées en début d'année par la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur.

Je ne sais pas si les états-majors parisiens ont vérifié ce qui se passe sur le terrain.

D'ores et déjà, 10 milliards d'euros, soit le bas de la fourchette, ne permettent pas de faire face au besoin incompressible de refinancement des prêts en cours qui se monte à 14 milliards.

Par ailleurs, les fonds d'épargne abondent des enveloppes thématiques, pour les infrastructures, les hôpitaux, les universités… À ce titre, les collectivités pourraient emprunter entre 2,5 et 3,5 milliards d'euros. Il resterait alors à financer entre 4,4 et 9,6 milliards d'euros.

Dès lors, la Caisse des dépôts connaît deux enjeux : le premier consiste à trouver une solution pérenne pour l'existence même de DexMA. À cet égard, étant donné qu'avec l'État, nous sommes à parité pour régler ce problème, je suis confiant tout en étant attentif à préserver le patrimoine de la Caisse des dépôts. Le second correspond à la dimension macroéconomique du développement des territoires. Il nous faut être en mesure de proposer une offre à partir du mois de juin. C'est un défi que les équipes opérationnelles de la Caisse des dépôts et de la Banque postale se préparent d'ores et déjà à relever.

Quel bilan peut-on faire de la distribution des deux enveloppes, de respectivement 3 et 2 milliards, financées à partir du livret A, et dont plus de la moitié a été accordée directement par la Caisse ? Peut-on renouveler l'opération ? À quelle hauteur ?

Par ailleurs, la Caisse des dépôts sera-t-elle concernée par le milliard d'euros qui sera prélevé sur les investissements d'avenir pour procurer des fonds propres à la filiale d'Oséo ?

Au 31 janvier 2012, sur 5 milliards d'euros, 4 milliards avaient été engagés. Il reste donc environ 1 milliard d'euros qui peuvent être utilisés jusqu'au 31 mars 2012, s'agissant des engagements, et jusqu'au 30 avril pour les décaissements.

Au 31 janvier, sur ses 3,5 milliards d'euros, la Caisse des dépôts en avait engagé 2,7, presque exclusivement au titre des investissements 2011. Cela représente 1 400 prêts, essentiellement à taux fixe, et 2,5 milliards d'euros de signatures. Sur ces 1 400 prêts, 842 prêts de moins de 1 million d'euros représentent 1,1 milliard d'euros ; 49 prêts supérieurs à 10 millions d'euros, 865 millions d'euros.

Les banques adjudicataires avaient engagé au 31 décembre 2011 – dernière date de reporting précis – 1 milliard d'euros sur leur enveloppe de 1,5 milliard. Il leur reste donc environ 500 millions d'euros en caisse, dont 300 millions environ pour 2012. La marge de manoeuvre est donc faible.

Dexia a distribué la totalité de ce qui lui avait été attribué. Mieux vaut donc s'adresser au Crédit Mutuel, à BPCE et peut-être à la caisse d'épargne allemande.

Pour le futur, il ne m'appartient pas de m'exprimer au nom de l'État car je rappelle que la Caisse n'est pas propriétaire des fonds d'épargne. Ce qui est clair, c'est qu'avec un taux de centralisation de 65 % et une formidable croissance des dépôts – 17 ou 18 milliards d'euros de plus en 2011 –, nous sommes en mesure d'ouvrir une enveloppe supplémentaire. Cependant, il ne faudrait pas devenir dépendant de cette nouvelle drogue. Si nous avons pu dégager 5 milliards d'euros fin 2011-début 2012, et si nous pouvons renouveler l'opération en 2012, il ne s'agit en aucun cas d'en venir à un rythme de croisière. Cela dit, nous pouvons agir en situation d'urgence.

Nous demanderons demain aux ministres le montant de cette nouvelle enveloppe, car l'urgence est là !

Mais ce mécanisme des enveloppes ne doit pas inciter les banques à prêter moins encore ; et le problème du long terme persiste. L'État sera amené à arbitrer, au sein du fonds d'épargne, entre les prêts ordinaires, de deux à quinze ans, et ceux à très long terme.

Combien l'État devra-t-il payer finalement pour Dexia ? On pressent que tout n'est pas réglé. Si vous ne pouvez nous dire quel en sera l'impact pour le budget de l'État, je suggère au Président de la commission des Finances de faire réaliser un audit le plus vite possible. On ne peut pas se contenter d'attendre que l'on nous lâche la vérité, bribe par bribe.

Par ailleurs, il y a un monde entre ce qui se dit entre l'Association française des banques – AFB – et la DGCL, et ce qui se passe sur le terrain. D'après ce que j'entends, les maires essuient refus sur refus. Les montages que vous envisagez vont prendre du temps. Si les collectivités sont obligées d'interrompre leurs investissements – et au rythme où ça va, cela ne va pas tarder –, ou de les retarder, l'effet sur la croissance sera désastreux ! La Caisse, le Gouvernement, l'AFB sont-ils conscients de l'urgence du problème ?

Je tiens moi aussi à exprimer mon inquiétude. À court terme, jusqu'à l'été, les banques pourraient financer entre 10 et 14 milliards d'euros. Mais quelle assurance avons-nous qu'elles le feront ?

Et à quel taux ?

À moyen et long terme, qui couvrira les besoins résiduels des collectivités ? Quelles garanties pouvons-nous obtenir ?

Dans chaque département, il y a des collectivités qui ne trouvent pas à emprunter, et certaines, petites ou moyennes, se trouvent dans une véritable impasse. La conséquence est double : un impact économique puisque l'investissement local est un facteur de croissance, surtout pour le BTP ; un problème juridique ensuite parce que, si les prévisions d'emprunt ne se réalisent pas, se posera la question de la sincérité des budgets. Il faut absolument obtenir avant mars ou avril des garanties suffisantes pour permettre aux communes de voter leurs budgets d'investissement.

À moyen terme, il resterait à financer entre 4,4 et 9,6 milliards d'euros, ce que pourra faire en partie la nouvelle entité. Autre piste essentielle, l'agence publique de financement des collectivités territoriales. Le Gouvernement doit rendre au Parlement un rapport sur ce sujet le 15 février. Il est important que nous soyons tous mobilisés pour assurer la pluralité des acteurs sur le marché et la satisfaction des besoins des collectivités, dernier moteur de la croissance.

Je souligne l'efficacité des services de la Caisse dans les régions, par rapport au système bancaire. Les dossiers sont simples et les délais de réponse de trente jours. Bravo !

Je souscris à ce qu'a dit Henri Emmanuelli. Dans le département d'Eure-et-Loir, vingt-cinq communautés de communes sur vingt-neuf ont reçu une lettre des banquiers les informant du tarissement des prêts. Plus grave encore, l'interruption brutale du financement des opérations réalisées par tranches sur plusieurs années. Il y a là véritablement urgence d'autant que certaines collectivités, comme la région chez nous, subordonnent leur participation à un financement bancaire ! Le 1,8 milliard d'euros disponible pour colmater les brèches d'ici au mois de juin suffira-t-il ? J'en doute. Quel sera le coût pour les finances publiques des deux véhicules nécessaires à la reprise de Dexia ? Quel est l'intérêt d'avoir deux outils ?

Enfin, l'eau et l'assainissement se financent avec des crédits amortissables sur quarante ans. Or plus personne n'accepte d'accorder ce type de financement. Pourtant, les besoins augmentent : le Grenelle est passé par là, les schémas d'interconnexion d'eau sont obligatoires, sinon les plans locaux d'urbanisme sont bloqués. À quoi bon, dans ces conditions, augmenter de 30 % le coefficient d'occupation des sols ? Il y a une urgence accrue dans ce domaine.

Je souligne à mon tour la réactivité de la Caisse sur le terrain. Les difficultés de financement rencontrées par certaines collectivités sont dues surtout à leurs lignes de trésorerie, à très court terme. Et il est important de débloquer la situation.

Plus généralement, Michel Bouvard a eu raison de relever le risque que représenterait un désengagement total des banques. De quel montant devrait être l'enveloppe envisagée pour à la fois assurer l'implication des banques et accroître les possibilités de financement ?

La fourchette de 9,9 à 14 milliards d'euros repose sur une estimation fragile, les déclarations des banques, mais ce sont les chiffres que j'ai à ma disposition. Et je ne conteste pas qu'elle ne reflète pas forcément la réalité du terrain.

Quelle garantie avons-nous que l'État ne perdra pas ? Le principe de son action consiste à acheter du temps car le portefeuille de Dexia vaut d'autant moins que l'on est obligé de le liquider rapidement. L'État a pris le parti d'une garantie sur une très longue durée de façon à minimiser les risques de perte pour le contribuable. Si les choses se passent normalement, les pertes devraient être extrêmement faibles.

S'agissant de DMA, nous voulions que son modèle économique soit équilibré, ce qui est désormais le cas puisque l'État, co-actionnaire, devra rendre compte devant la commission des Finances de l'Assemblée et du Sénat, devant la Cour des comptes, qu'il a correctement géré ses intérêts patrimoniaux. Les intérêts de l'État et ceux de la Caisse sont désormais alignés.

Les questions posées par M. Pélissard sont plutôt du ressort du ministère de l'Intérieur. En ce qui nous concerne, nous ne voyons aucun inconvénient à ce qu'une agence publique de financement des collectivités locales voie le jour, mais nous ne pouvons pas être sur tous les fronts, c'est-à-dire à la fois participer à cette agence et créer la joint venture avec la Banque postale.

Nous avons besoin de deux outils, monsieur Vigier, parce que Dexia faisait des prêts à trente ans qui étaient refinancés par des emprunts à un an. Pour réduire l'impasse, il faut se procurer des ressources à très long terme. Et, pour lever des fonds dans ces conditions, il faut une société de crédit foncier, qui offre suffisamment de garanties aux investisseurs obligataires. Par ailleurs, nous avons besoin d'une société de commercialisation.

Enfin, la Caisse n'accorde pas de ligne de trésorerie.

Plus personne n'en fait !

Pour fixer le montant de l'enveloppe, nous allons procéder par déduction. Dès lors que les établissements bancaires déclarent qu'ils sont prêts à financer 14 milliards d'euros, il faut les prendre au mot. Nous devons donc tenir compte des besoins affichés, des déclarations de l'AFB et des financements que pourra consentir la joint venture au second semestre. Ainsi, l'enveloppe ne saurait excéder celle qui a été débloquée pour 2011 et le début de 2012, c'est-à-dire qu'elle sera inférieure à 5 milliards d'euros et supérieure à 2 ou 3 milliards.

À plus long terme, l'État pourrait demander à la Caisse des dépôts d'utiliser les fonds d'épargne pour des prêts plus longs. L'enveloppe « Eau et assainissement », de 1,5 milliard d'euros, soit était attribuée directement aux collectivités d'outre-mer, soit permettait, en métropole, aux agences de l'eau de mobiliser des emprunts pour distribuer des subventions. Il serait plus cohérent que le solde de l'enveloppe soit attribué directement à des syndicats d'assainissement ou à des collectivités qui ont engagé des travaux amortissables sur trente ou quarante ans. Ces disponibilités peuvent être redéployées immédiatement. En ce qui concerne les infrastructures, c'est un « rechargement » de l'enveloppe qu'il faut envisager. Sinon, les demandes correspondantes viendront s'ajouter à celles des crédits de deux à quinze ans.

Enfin, la Caisse des dépôts ne peut évidemment pas consentir de lignes de trésorerie, même si c'est, pour les banques, l'activité la plus rentable. Il est même étonnant qu'elles se soient retirées du marché. La Caisse des dépôts a été particulièrement réactive, puisque le surcroît de travail a été assuré par les directions régionales, sans recrutement supplémentaire. Mais il leur serait très difficile de traiter des dossiers de trésorerie encore plus sophistiqués. Il appartiendra à la co-entreprise de le faire rapidement et ce sera un moyen de lui assurer de bons résultats dès sa création.

Ne serait-il pas temps d'abandonner les crédits globaux qui s'apparentent à des crédits revolving et d'en revenir aux emprunts dédiés ? Cela inciterait à la modération et permettrait un meilleur contrôle. C'était une pratique plus saine.

Je remercie Michel Bouvard, qui a présidé la commission de surveillance de la Caisse avec une très grande efficacité et une loyauté sans faille à l'égard du Parlement ; ainsi que le directeur général de la Caisse, Augustin de Romanet, qui, lui aussi, s'est montré loyal, et qui a toujours su, au mieux des intérêts de la Caisse, respecter la vocation de l'établissement qu'il dirigeait. Je n'ai reçu mandat de personne pour lui rendre hommage mais je suis persuadé que je le fais au nom de vous tous ici.