Une nouvelle fois, je souhaite savoir à quel moment le projet de loi organique mettant en oeuvre les dispositions de l'article 11 de la Constitution, relatives au référendum d'initiative citoyenne, sera inscrit à l'ordre du jour de ses travaux. Cette question devait être traitée avant la fin de la session. Nous sommes déjà le 22 juin, et je crains de ne rien voir venir.

Ce projet de loi organique sera rapporté en fonction de l'ordre du jour de nos travaux de juillet. Je tiens à préciser qu'il s'agit d'un référendum « d'initiative partagée ».

La réunion conjointe de la commission des Lois et de la commission des Affaires culturelles vient conclure un an de travaux de la mission d'information commune à nos deux commissions sur les droits de l'individu dans la révolution numérique.

Je voudrais tout d'abord remercier les rapporteurs pour le travail considérable qu'ils ont accompli pendant toute cette mission. Je voudrais également associer à ces remerciements M. Charles Ange Ginesy qui a été rapporteur de la mission jusqu'en décembre dernier.

Près de 50 auditions ont été menées avec tous les acteurs dans ce domaine si riche. Par ailleurs, deux déplacements très instructifs ont été faits notamment à Bruxelles où nous avons dû constater que les autorités communautaires pourraient avoir une vision plus consistante sur ces dossiers, et c'est un euphémisme.

Le nombre de questions abordées est important car le champ de la mission l'était également. Je rappelle que nous avions décidé, dès l'origine, de ne pas traiter des questions de droits d'auteur et de fichiers de police qui ont fait l'objet de textes ou de mission d'information parallèles.

Ce rapport présente 54 orientations et me semble équilibré. Il met en évidence les formidables opportunités du numérique tout en montrant les difficultés qui peuvent se poser et en proposant des solutions. Nous ne sommes ni dans le catastrophisme de certains ni dans l'angélisme.

Je suis également très heureux que nous ayons mis en évidence les convergences franco-allemandes en la matière avec la déclaration parlementaire commune du 19 janvier dernier. Cette initiative entre Paris et Berlin est sans précédent. Il faut le souligner.

J'ai le plaisir de co-présider cette réunion qui traite d'un sujet dont les ramifications dépassent chacune de nos deux commissions. Le rapport présenté se penche sur trois thèmes : la protection, les droits et l'individu. Je m'associe aux remerciements formulés à l'égard des rapporteurs. Ce travail illustre tout l'intérêt des missions d'information communes. Il conviendrait de presser chacun de mettre en oeuvre les préconisations du rapport de la mission.

Patrick Bloche et moi allons vous présenter le fruit d'une année de travail.

J'aimerais au préalable rendre hommage à notre collègue Charles Ange Ginesy qui a été rapporteur jusqu'en décembre dernier avant de quitter notre assemblée à la suite d'un remaniement ministériel.

Je voudrais aussi indiquer le plaisir que j'ai eu à mener ce travail avec Patrick Bloche. Il me semble important que, sur un sujet aussi complexe, on puisse dégager des perspectives communes et positives. C'est le sens de ce rapport qui entend proposer des orientations pour l'avenir et offrir à chacun de nos concitoyens la possibilité de s'y retrouver. Ce rapport a aussi pour nous une vocation pédagogique.

Nous avons souhaité aborder la question des droits de l'individu dans cette révolution sous un angle large. C'est pourquoi nous traitons aussi bien de l'éducation, de l'accès à l'information ou à la culture que de la démocratie numérique, de la e-administration ou de la protection des données personnelles ou la neutralité du Net.

Notre souci constant a été de montrer que la révolution numérique ne devait pas être perçue comme une menace pour nos libertés même s'il existe des risques qu'il faut identifier. Elle est une chance pour l'exercice des droits individuels.

Mais, pour cela, il faut que les citoyens sachent s'y orienter et puissent faire entendre leur voix, comme le rappelle le titre même de notre rapport : Révolution numérique et droits de l'individu : pour un citoyen libre et informé. Ils doivent aussi pouvoir s'appuyer, quand cela est nécessaire, sur les pouvoirs publics face aux grands groupes qui ont un sentiment de toute puissance.

C'est pourquoi nous avons proposé 54 orientations dans ce rapport. Nous avons souhaité employer ce terme d'orientation pour bien montrer qu'il s'agissait de pistes que nous livrions au débat.

Le titre Ier porte sur Internet au service des droits de l'individu.

Dans cette partie, nous avons entendu montrer combien Internet offrait de nouvelles opportunités tant en ce qui concerne le droit d'expression que l'accès à l'information ou à la culture. On l'a vu lors du Printemps arabe, Internet a permis à ces mouvements de liberté de s'appuyer sur l'opinion mondiale et de s'organiser. Parallèlement on voit aussi des tentatives de censure de la part de certains États, qui devraient être dénoncées plus vigoureusement.

Mais on constate également que la diffusion des informations sur le Net constitue des défis pour le monde de la presse. Derrière, se profile la question de la liberté d'informer qui doit reposer sur le pluralisme. Comment maintenir une information de qualité et non manipulée ? Il nous a semblé important d'insister sur la nécessité d'aider la presse à se développer sur les nouveaux supports numériques, pour valoriser les contenus et faire face aux pratiques discutables de Google actualités ou de Apple ; nous proposons, en particulier, la baisse du taux de la TVA applicable à la presse en ligne (orientation n° 1). Il nous a semblé également important que le service public de l'audiovisuel puisse avoir une présence forte dans le monde numérique, par exemple en déployant une stratégie claire en la matière et en assurant la gratuité de l'accès aux contenus du service public (orientation n° 2).

De même l'accès à la connaissance et à la culture sur le web est un formidable progrès mais les projets de numérisation, par exemple, par Google de l'ensemble du patrimoine mondial imposent aux États de réagir pour assurer un accès à cette culture sans passer sous les fourches caudines d'un grand groupe privé. La France qui a une longueur d'avance en ce domaine doit entraîner ses partenaires européens pour peser face à Google afin notamment de faire respecter le droit d'auteur (orientation n° 3).

Nous avons également abordé la e-démocratie que ce soit au plan mondial ou à l'échelle locale. Le développement de sites dans les communes est, par exemple, un progrès. Il nous a paru utile de rappeler la nécessité de préserver le pluralisme sur ces sites en laissant à l'opposition un espace pour s'exprimer (orientation n° 8). On sait aussi que les débats publics sont organisés via le Net. Après avoir entendu la commission nationale du débat public, il nous a semblé utile d'appeler à plus de transparence en ce domaine (orientation n° 9).

La e-administration a connu, quant à elle, des progrès considérables. L'exemple le plus évident ce sont les déclarations pour l'impôt sur le revenu. C'est un facteur de rapprochement et de simplification – auquel le Président de notre mission est très sensible. Grâce à Internet les administrés peuvent plus facilement accéder à leurs droits et les faire respecter. Il nous a cependant paru important de rappeler que les personnes qui n'ont pas un accès facile à Internet – notamment dans certains territoires ou chez certaines catégories de la population – doivent encore pouvoir disposer des moyens de s'adresser à l'administration par la voie classique afin justement de pouvoir faire respecter leurs droits (orientation n° 11).

Enfin, nous avons évoqué la question des open data, c'est-à-dire l'accès aux données publiques et leur réutilisation dont les enjeux sont considérables. On l'a vu avec l'affaire Wikileaks sur un mode extrême. La constitution de la mission Etatlab et l'ouverture du portail « data.gouv.fr » dans quelques mois est, de ce point de vue, une bonne nouvelle.

À mon tour, je voudrais indiquer que j'ai été très heureux de mener ce travail avec Charles Ange Ginesy puis Patrice Verchère. Nous avons voulu présenter un rapport qui dégage des lignes qui nous rassemblent et qui conduise à une vision optimiste. Vous verrez que, sur certains points, il peut exister des nuances entre nous. Mais il s'agit là du débat normal sur des sujets qui n'appellent pas de réponses simples et encore moins simplistes.

J'aborderai tout d'abord la question du droit à une protection dans l'univers numérique. C'est un point qui nous a beaucoup occupés et nous avons vu que c'était également un sujet chez nos collègues allemands lors de la vision-conférence avec Berlin le 19 janvier dernier – réunion qui a constitué une première dans les relations entre l'Assemblée nationale et le Bundestag.

La protection de la vie privée est au coeur de cette préoccupation avec ce paradoxe qui réside dans le fait que ce sont les internautes eux-mêmes qui dévoilent leur intimité sur le Net, sur Facebook, sur Twitter, sur leurs blogs. Il faudrait, en quelque sorte, les protéger contre eux-mêmes. C'est d'ailleurs l'argument principal des grands groupes comme Facebook qui jouent, trop facilement à nos yeux, les innocents en faisant valoir que les gens sont suffisamment informés et qu'ils sont volontaires pour s'exposer ainsi. Or on sait bien qu'il est difficile de savoir exactement ce qui est ou non livré à la vue de tous sur de tels sites. On sait aussi qu'il est très difficile de faire supprimer des données personnelles. Surtout il nous a paru que ces arguments ne valaient pas quand il est question de mineurs, et plus encore de très jeunes enfants qui se rendent ainsi sur le Net pour livrer leur intimité.

La géolocalisation, les puces RFID, le ciblage publicitaire posent de réelles questions. Au fil de nos auditions, il ne nous a pas paru nécessaire d'en rajouter sur le thème de la « menace pour nos libertés » que constitueraient toutes ces techniques – le président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), M. Alex Türk, le fait avec grand talent. Le problème est d'ailleurs moins celui d'un sorte de contrôle exercé par les États sur les individus que le dévoilement de leur vie privée sous l'oeil de chacun, avec le risque d'une forme de « contrôle social numérique » qui, de fait, serait insupportable.

La loi « Informatique et libertés » de 1978 est un socle solide qui a inspiré les textes européens et qui doit continuer à les inspirer, notamment dans la perspective de la révision de la directive de 1995 sur les données personnelles.

Nous proposons toute une série d'orientations pour permettre à chaque « citoyen numérique » de prendre conscience des risques qu'il encourt à se dévoiler sans limite et de faire respecter ses choix en la matière.

Il s'agit ainsi, par exemple, d'assurer aux internautes la possibilité de s'opposer à l'utilisation par les réseaux sociaux de leur adresse mèl. (orientation n° 15), de prévoir une autorisation par la CNIL des systèmes de géolocalisation, et non plus seulement un régime de déclaration (orientation n° 16). De même pour les puces RFID, il faut interdire à des tiers non autorisés l'accès aux informations qu'elles contiennent et informer les individus de leur présence et de leur activation (orientation n° 17).

Il a semblé aussi important de clarifier le statut juridique de l'adresse IP afin de protéger les données personnelles qui y sont liées (orientation n° 18). Nous nous sommes aperçus que l'adresse IP n'était pas un moyen fiable pour identifier les internautes en raison de l'utilisation de plus en plus collective de ces adresses. Néanmoins cette adresse IP contient des éléments qui peuvent se rapporter à des données personnelles. Dans ces conditions, elle doit être protégée.

Il est essentiel que les fournisseurs de services détruisent les références aux adresses IP au bout de six mois et qu'ils les anonymisent (orientation n° 19).

La question du droit à l'oubli nous a beaucoup occupés pendant cette année. On a souvent évoqué, lors des auditions, la possibilité d'être rattrapé par son passé virtuel bien des années plus tard, à l'occasion, par exemple, d'une recherche d'emploi. L'idée de proclamer un droit à l'oubli est séduisante mais il est difficile de lui donner un caractère totalement opérationnel. Plus que de proclamer solennellement un tel droit, il nous a semblé utile de permettre à chaque internaute d'être mieux informé et de contrôler lui même ses données personnelles (orientation n° 20). Il doit disposer d'outils pour effacer réellement ses données et non simplement désactiver son profil sur un réseau social. La procédure doit être simple (orientation n° 21).

En matière de ciblage publicitaire, les internautes doivent être informés dans leur langue d'origine sur les finalités et l'utilisation faite de leurs données. Ils doivent aussi être toujours mis en mesure d'exercer leur droit d'accès, de rectification ou d'opposition, dont le principe a été posé par la loi « Informatique et libertés » de 1978 (orientations n° 22 et 23).

Dans le domaine des données personnelles, il faut évidemment assurer un haut niveau de protection en Europe. C'est pourquoi la révision de la directive du 24 octobre 1995 est un enjeu stratégique et qu'il faut absolument éviter une harmonisation par le bas.

Nous avons également abordé la question du cloud computing qui pose des problèmes de sécurité des données – comme les failles de sécurité d'ailleurs. Là encore, il faut une action commune européenne (orientations nos 25 à 28), grâce notamment à un G29 renforcé (orientation n° 29). De ce point de vue, il devra appartenir à l'Union européenne de porter au plan international, cette vision de la protection de la vie privée et des données personnelles (orientation n° 32).

Nous avons souhaité mettre l'accent dans ce rapport sur le cas des mineurs qui sont les plus exposés aux risques de la révolution numérique parce qu'ils vivent en direct cette révolution mais aussi parce qu'ils sont les moins avertis et informés sur ces risques. Il nous a paru important que cette génération numérique soit mieux préparée à assurer elle même sa propre protection. L'éducation aux médias et au numérique est évidemment un enjeu stratégique ce qui suppose notamment une meilleure formation des enseignants ; l'Éducation nationale doit jouer son rôle (orientation n° 36). Les parents ont aussi une responsabilité à exercer ; nous leur suggérons une règle assez simple – une sorte de tableau de bord – proposée par le psychiatre Serge Tisseron : 3 6 9 12 : pas de télévision avant 3 ans ; pas de console de jeux avant 6 ans ; pas d'accès à Internet avant 9 ans ; pas d'accès à Internet sans adulte avant 12 ans (orientation n° 37).

La question de l'accès à des sites comme Facebook avant 13 ans nous préoccupe. Je dois dire que l'audition du représentant de cette société et, surtout, l'absence de réponse au questionnaire que nous leur avons adressé nous ont semblé une forme de cynisme face à des questions essentielles. Cette entreprise qui a annoncé sa volonté de supprimer l'âge de 13 ans puis est revenu sur cette annonce sans exclure un abaissement ultérieurement ne joue pas le jeu en ce domaine. Son seul but semble bien de cumuler le plus de membres possibles quel que soit leur âge. Nous savons bien qu'il y a des enfants de moins de 13 ans qui s'inscrivent sur ces sites et qu'il est difficile techniquement de s'y opposer car ils ne donnent pas leur âge réel en s'inscrivant. Mais ce n'est pas une raison pour supprimer cette barrière. Il faut la maintenir et montrer plus de diligence en renforçant l'information des plus jeunes sur ces sites (orientation n° 41).

L'une des questions les plus complexes que nous avons abordées est celle de la neutralité du Net. Cette problématique a fait l'objet d'un rapport de nos collègues, Mme Laure de La Raudière et Mme Corinne Ehrel, en avril dernier, au nom de la commission des Affaires économiques ainsi que d'une proposition de loi de notre collègue Christian Paul et des membres du groupe SRC, que j'ai cosignée. Cette proposition de loi a été débattue le 17 février dernier mais n'a pas été adoptée par l'Assemblée. Sur cette question nous avons essayé de faire oeuvre de pédagogie en cherchant à définir la notion de neutralité du Net et à fixer les enjeux en termes de droits fondamentaux. Sur ce sujet, certains sont pour l'inscription du principe de neutralité du Net dans la loi ; c'est mon cas. Patrice Verchère – je ne pense pas trahir sa pensée – a jugé que la réflexion devait être poursuivie sur cette question avant d'envisager une telle inscription, notamment en étudiant les effets des mesures contenues dans le paquet télécoms.

Nous avons abordé le problème du blocage légal des sites, c'est-à-dire du « filtrage », en aboutissant à une position proche de celle exprimée par nos collègues Mme Laure de La Raudière et Mme Corinne Ehrel. Il nous semble nécessaire de procéder à une évaluation des mesures actuelles de blocage légal avant d'en étendre le champ éventuel. Surtout l'intervention du juge nous a semblé être une garantie indispensable dans tous les cas de blocage (orientation n° 42).

Enfin, toujours dans l'idée que l'accès à Internet devait être un droit pour tous, nous avons formulé des orientations afin de lutter contre la fracture territoriale, générationnelle, sociale et culturelle. Ainsi il faut soutenir fortement les territoires les moins bien connectés, par exemple par des mécanismes de financement leur permettant de développer la fibre (orientation n° 44). Cette problématique a été, en particulier, soulevée par M. le président Jean-Luc Warsmann. Il faut aussi rendre possible le maintien de l'accès à Internet pour les personnes qui font l'objet de saisies ou en difficultés financières (orientations n° 49 et 50). Nous avons également abordé le sort des personnes handicapées, notamment des malvoyants.

Je crois donc que l'accent doit être mis sur l'élément suivant : si nous ne formons par les citoyens à mieux accéder et à mieux saisir les enjeux du numérique, nous ne pourrons pas les protéger complètement contre eux-mêmes et les dangers qui les menacent. Il faut absolument conjuguer l'action de l'État et des pouvoirs publics lorsque cela a du sens et celle des internautes eux-mêmes. C'est bien tout l'esprit de la révolution numérique, que résume le titre donné à notre rapport.

Je conclurai en abordant le titre IV du rapport qui pose la question de la gouvernance pouvant être mise en oeuvre au service des différents droits évoqués précédemment.

La question de la régulation est évidemment au coeur de la révolution numérique. On voit bien que face aux grands acteurs, l'État peine à trouver des solutions juridiques. La loi est parfois la solution évidente, par exemple pour réprimer des délits ou des crimes manifestes ; dans d'autres cas, une co-régulation par les acteurs, des chartes ou des codes de bonne conduite sont de meilleurs instruments.

Dans le débat sur la rationalisation des acteurs – Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), Autorité de régularisation des communications électroniques et des postes (ARCEP), voire Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection sur Internet (HADOPI) ou Agence nationale des fréquences –, il nous a semblé que chacun avait un rôle particulier et que la distinction des régulateurs de « contenus » et de « tuyaux », en quelque sorte, n'était pas injustifiée. Néanmoins, la coordination entre le CSA et l'ARCEP doit être constante.

La création du Conseil national du numérique (CNN) qui a remplacé le Forum des droits sur Internet (FDI) a suscité des débats récemment. Nous avons examiné cette question et sommes arrivés à la conclusion que sa composition actuelle, et récente, qui fait la part belle aux industriels du secteur n'était pas de nature à permettre de poursuivre les missions utiles qui étaient celles du FDI : la médiation et la régulation sur Internet. Il nous semble indispensable que les associations de consommateurs, les représentants des ayants droit et, de manière générale, la société civile soient représentés au sein du CNN. Sa composition doit donc être revue si on souhaite en faire un outil utile pour instaurer des règles de bonne conduite dans ce secteur (orientation n° 54).

Mais la régulation doit essentiellement se faire au plan européen et international. C'est l'occasion d'évoquer l'initiative commune que nous avons prise avec la commission d'enquête qui s'est constituée au Bundestag il y a un an, au moment même où était créée notre mission d'information. Nous avons tenu une visio-conférence le 19 janvier dernier et avons adopté une déclaration commune. Elle a été adressée aux autorités communautaires dont l'inertie est préoccupante, comme Jean-Luc Warsmann et Patrick Bloche ont pu en juger lors de leur déplacement à Bruxelles en octobre 2010. Cette déclaration commune est articulée autour des questions de protection de données personnelles, de la capacité donnée à chaque citoyen de faire respecter ses droits sur le Net, autour également de la nécessité d'associer les interventions étatiques à des initiatives européennes et internationales mais aussi à des mécanismes de co-régulation entre les acteurs. C'est la première fois qu'une telle déclaration parlementaire est adoptée.

L'ambition de ce rapport était de faire le point sur les relations ambivalentes qui peuvent se nouer entre l'exercice des droits individuels et la révolution numérique. Nous avons essayé, dans ce travail, d'établir un bilan qui ne peut avoir pour ambition d'épuiser le sujet, tant celui-ci est ample. Mais il était important que nous posions des jalons et offrions des axes d'orientation pour tous ceux qui souhaitent savoir comment user de cet instrument formidable qu'est Internet. Il était important aussi que ce soit ici au parlement que l'on puisse ainsi poser les termes de ce débat. Je dois dire que face aux grands groupes comme Facebook et Google, nous pouvons avoir le sentiment de ne pas beaucoup peser. Mais c'est en multipliant les prises de parole des uns et des autres et en mettant sur la table ces questions, notamment au plan européen que l'on pourra faire en sorte que les formidables progrès des droits accomplis grâce à Internet ne soient pas dévoyés. C'est l'ambition de ce travail.

J'ai suivi de près les travaux de la mission d'information et je remercie le président pour le bon déroulement de ses travaux et les deux rapporteurs pour la qualité de leurs préconisations. Les auditions présentaient toutes un grand intérêt.

Nos échanges avec nos collègues allemands doivent nous permettre de saisir Bruxelles de questions qui ne sont aujourd'hui pas abordées.

Je retiens deux grands sujets : l'éducation au numérique, notamment dans le cadre de l'Éducation nationale, et la protection des personnes. J'observe que la liberté de l'Internet a pour corollaire l'asservissement à la fonction publicitaire. Les entreprises collectent une masse d'informations qui finit par intéresser d'autres entités que les entreprises, comme en témoignent quelques exemples étrangers. Cette question est traitée dans le rapport, mais je tiens à souligner que les puces RFID devraient être « à activer » et non « à désactiver ». De même, il faut quatre ou cinq manipulations pour désactiver un compte Facebook. Nous devons insister sur ces enjeux auprès de l'Union européenne.

On constate aujourd'hui que l'éducation aux médias est encore insuffisante. Il convient de mobiliser l'Éducation nationale sur cet enjeu, il faut éviter les « zones blanches » et renforcer la formation académique des enseignants.

Je me joins aux félicitations adressées aux rapporteurs et je tiens à souligner les limites et les difficultés techniques que présentent les outils de limitation d'accès à Internet. A côté de la liberté et des droits, il doit y avoir un contrôle. Il faudrait pouvoir passer par un filtre qui pourrait être la CNIL.

Ce rapport est tout à fait d'actualité. Il convient aussi de s'interroger sur la télévision, compte tenu du développement des téléviseurs connectés à Internet. Il convient de relever le défi des contenus dérégulés ou des régulations qui varient fortement selon les sites. La protection de l'enfance à l'égard de la violence et de la pornographie doit être un souci majeur.

Le rapport contient de bonnes propositions. Il y a effectivement un décalage entre notre perception et celle de Bruxelles comme j'ai pu le constater lors de notre déplacement auprès des instances de l'Union européenne. L'Europe n'exprime pas cette préoccupation. Pourtant, il faudrait une démarche européenne pour peser face aux États-Unis. Je suggère donc que le rapport soit traduit en anglais et envoyé aux différents parlements des pays européens afin de créer un réseau à cette échelle.

Je me réjouis que l'Internet soit une préoccupation majeure de l'Assemblée nationale en 2011, votre rapport d'information, comme celui que j'ai présenté avec Corinne Ehrel au sein de la commission des Affaires économiques sur la neutralité de l'Internet et des réseaux, fournissent une base de réflexion commune importante sur cette question. Trois commissions de l'Assemblée auront donc contribué à l'élaboration de ces rapports transpartisans. Au-delà de ce travail, il importe de continuer à informer sur ce sujet, à destination du grand public. Je souhaiterais vous interroger sur votre réflexion sur le télétravail et les moyens de donner des droits aux individus qui s'y adonnent, qui constituent une attente forte de nos concitoyens.

Je salue également la dimension transversale de votre travail sur le monde numérique, que résume votre volonté de faire « de l'univers numérique un lieu d'épanouissement des droits des individus ». Il est important de considérer le numérique et l'Internet comme une chance pour la démocratie et l'innovation dans ce domaine. Comme les précédents intervenants, je souhaite souligner la convergence de nos rapports sur un certain nombre de points, et notamment ceux présentés dans le titre troisième sur le droit à l'accès à Internet. Comme Laure de La Raudière et moi-même, vous relevez la nécessité de l'intervention du juge pour encadrer le blocage légal.

À cet égard, que pensez-vous de la polémique soulevée à la suite de l'avis rendu par le Conseil national du numérique sur le projet de décret pris pour l'application de l'article 18 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, qui recommande de conditionner toute mesure de blocage à l'appréciation et au contrôle préalable du juge afin qu'elle ne relève pas de la seule autorité administrative comme le rend possible le projet de décret ?

L'étude du numérique présentée par le rapport est excellente. Elle me conduit à vous poser trois questions.

Internet est la langue d'Ésope de notre époque : il peut être la pire ou la meilleure des choses. C'est notamment la meilleure des choses dans le domaine de la liberté. Entre les lois n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (DADVSI) et les lois n° 2009-669 du 12 juin 2009, favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet et n° 2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet (dites lois « HADOPI »), j'ai pris la mesure de cette dimension essentielle de la liberté dans la pratique d'Internet. Mais un problème se pose, qui est justement celui de la liberté et de ses limites, celui du très grand nombre d'images et d'informations relatives à la violence ou à la pornographie. Ces dernières sont notamment accessibles à un très jeune public et sont sans doute suivies d'effets dans la vie quotidienne. Les faits divers extrêmes dont les exemples existent sur Internet ne sont peut-être pas étrangers à ces pratiques. Je me demande si les propositions nos 35 et 37 de votre rapport sont à la mesure de ce problème. Le contraste me semble fort entre le danger justement souligné d'Internet et ces propositions. Une étude est actuellement menée en Grande-Bretagne qui examine s'il ne serait préférable de changer les conditions d'accès à Internet, en inversant le principe du contrôle parental et prévoyant que certains domaines ne pourront être ouverts qu'avec la volonté qu'ils le soient. L'orientation n° 37 me semble également un peu faible dans sa volonté d'éduquer le public, les parents sont en effet souvent inconscients des informations susceptibles d'être diffusées sur Internet.

Comme Mme de La Raudière, je me félicite du caractère transpartisan de ces études sur le numérique. J'entendais citer l'intervention spécifique du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et pourquoi pas de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI). Or, le rapport également transpartisan que j'ai publié avec M. René Dosière proposait un regroupement de ces trois autorités administratives indépendantes, d'une part parce que je pense qu'il y en a effectivement trop, mais aussi parce que la convergence sur Internet va conduire à ce que les différences de leurs champs d'intervention tendent à s'estomper. Qu'en pensez-vous ?

L'Internet est en effet un magnifique outil qui peut permettre de développer la démocratie ; M. Patrick Bloche ne pense-t-il pas qu'il serait mieux adapté pour l'organisation des primaires que prévoit un des partis politiques de ce pays pour désigner son candidat à l'élection présidentielle ?

La remarque de M. Vanneste sur l'organisation des primaires au sein du Parti socialiste ne me semble pas adaptée au débat sur le rapport d'information qui nous est présenté ce matin. Ayant participé à la mission, j'en félicite le président et les co-rapporteurs non seulement pour la qualité du rapport mais aussi pour celle des auditions, tant pour leur progression que pour le choix des intervenants. La formule de M. Serge Tisseron sur les âges auxquels on devrait accéder au numérique et à l'audiovisuel a fait mouche, elle a surpris ou séduit. Pouvez-vous la préciser ? Quelle suite peut être donnée aux préconisations en matière d'élargissement du Conseil national du numérique, par exemple, aux associations de consommateurs et aux ayants droit ? Enfin dans le domaine de l'éducation et de la formation, ne conviendrait-il pas que le ministre de l'Éducation nationale prévoie une véritable formation des enseignants et un temps spécifiquement consacré en classe à l'éducation numérique, les « semaines » du Centre de liaison de l'enseignement et des médias d'information (CLEMI), par exemple, restant trop sporadiques.

Je me joins aux éloges adressés à nos deux rapporteurs pour cet excellent travail, qui donne un aperçu assez complet sur les questions posées par la révolution numérique. Des tensions contradictoires sont à l'oeuvre dans le monde de l'Internet, entre une aspiration à la liberté et une démocratisation de l'information et une volonté de contrôle marchand de la plupart des contenus. La discussion des lois « HADOPI » n'a été qu'un des révélateurs de cette dernière tendance. Je trouve, à cet égard, scandaleuse la campagne financée sur fonds publics en faveur de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI). Un aspect, cependant, ne me semble pas totalement éclairé par le rapport, celui de la qualité de l'information. Internet a été une révolution majeure dans la chaîne de diffusion de l'information. La situation ancienne qui voyait un émetteur de l'information s'adressant à des récepteurs passifs a cédé la place à une information collaborative, étudiée d'ailleurs aujourd'hui par de nombreux universitaires. Dès lors se pose avec une acuité accrue la question de la fiabilité de l'information diffusée, pour laquelle personne n'a de réponse, sauf à faire confiance aux marchés, l'internaute étant amené à en déterminer par lui-même la qualité, dans un contexte parasité par l'énormité des flux. Qu'en pensez-vous ?

Je souhaite féliciter les auteurs de ce rapport, extrêmement fourni, pour sa qualité. Cela dit, on peut se demander dans quelle mesure les règles de déontologie journalistique sont toujours respectées sur Internet. Il existe, en effet, une forme de décalage entre la pratique des médias traditionnels, que ce soit la presse écrite, les médias audiovisuels, etc. très attachés à ces règles, et celle qui prévaut s'agissant d'Internet. De manière à améliorer cette situation, ne pourrait-on pas envisager de s'appuyer sur l'histoire et les usages des autres médias ?

Concernant l'éducation, l'orientation n° 36 rappelle que des efforts sont à faire en direction non seulement des enfants mais aussi des enseignants. On connaît les insuffisances du B2i. Nous estimons que l'Éducation nationale doit mettre en place de véritables cours consacrés à l'usage d'Internet car celui-ci est devenu un outil au même titre que l'anglais ou les mathématiques.

Le problème se pose aussi pour les adultes, bien souvent dépassés par l'évolution de la technologie.

Si la règle des 3 6 9 12 nous a séduits, c'est qu'elle est simple et facile à identifier par les parents. Il n'est évidemment pas question d'en faire une loi, mais elle donne des orientations dont les parents peuvent s'inspirer dans les responsabilités éducatives qui sont les leurs.

Quant à la déontologie des médias sur Internet, si la presse traditionnelle et professionnelle est bien présente sur le Net, il est de fait qu'on y trouve aussi un très grand nombre d'articles venant d'autres sources ; face à une telle masse d'informations, il paraît très difficile d'imposer des règles de déontologie.

Nous avons voulu dans ce rapport donner une vision positive et optimiste d'Internet, qui est un outil aux potentialités extraordinaires, sans être pour autant naïfs. Nous avons parfaitement conscience que cette architecture horizontale suscitant de la création à sa périphérie, ce média pluraliste et démocratique, cet Internet libre et ouvert tel qu'il était à ses débuts sur les campus américains il y a deux décennies, a aujourd'hui changé : il est de moins en moins gratuit et, parfois, de moins en moins libre. C'est pourquoi notre rapport rappelle la nécessité de protéger un Internet non marchand qui permette l'accès à l'information et à la culture.

En réaffirmant la liberté de communication sur Internet nous n'avons d'ailleurs fait que rappeler la décision du Conseil Constitutionnel du 10 juin 2009.

Dans le secteur des médias sur Internet, il est clair que la masse des informations diffusées sur le Net rend d'autant plus important le rôle des journalistes professionnels pour sélectionner ces contenus, les hiérarchiser et en donner la lecture la plus dynamique possible. Ainsi quand Wikileaks, dont le créateur, Julian Assange, a fait l'objet de tant de polémiques - on a même envisagé d'interdire l'hébergement de son site en France – a mis en ligne un très grand nombre d'informations, celles-ci ont encore dû être triées, mises en ordre et référencées dans le temps pour prendre un sens. C'est un grand quotidien du soir qui a fait ce travail indispensable.

Au sujet des puces RFID, le droit au silence des puces a fait l'objet d'un engagement très fort de l'Europe qui passe en particulier par la prise en compte de la vie privée dès la conception des technologies – ce qu'on appelle le « privacy by design ».

En ce qui concerne le rôle de l'Éducation nationale dans l'apprentissage d'Internet, il se pose clairement un problème de moyens. Dans notre rapport, nous proposons qu'une semaine soit consacrée à l'éducation aux nouveaux médias dans le cadre de la formation des enseignants. Nous citons aussi la loi du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communication électronique : « Dans le cadre de l'enseignement d'éducation civique, les élèves sont formés afin de développer une attitude critique et réfléchie vis-à-vis de l'information disponible et d'acquérir un comportement responsable dans l'utilisation des outils interactifs, lors de leur usage des services de communication au public en ligne. Ils sont informés des moyens de maîtriser leur image publique, des dangers de l'exposition de soi et d'autrui, des droits d'opposition, de suppression, d'accès et de rectification prévus par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. »

Nous avons aussi repris une proposition faite par la Ligue de l'enseignement de créer un B2i pour les adultes afin de promouvoir un usage responsable d'Internet.

De façon générale, notre rapport a été plus orienté vers la question des réseaux sociaux et de leur utilisation par les jeunes que vers celle des contenus violents et pédopornographiques contre lesquels luttent avec une très grande efficacité la police et la gendarmerie.

M. Christian Vanneste a soulevé la question de la fusion du CSA et de l'ARCEP, sujet qu'il avait abordé, avec M. René Dosière, dans un rapport du Comité d'évaluation et de contrôle. Notre orientation n° 53 ne va pas si loin mais en appelle à un regroupement, que l'émergence des télévisions connectées imposera tôt ou tard.

Cette convergence de positions, au-delà des partis, et que Mme Corinne Erhel et Mme Laure de La Raudière ont également évoquée dans leur rapport, pourrait être l'occasion de prendre en commun des initiatives législatives pertinentes.

Nous avons pris acte de l'avis du CNN sur le projet de décret d'application de l'article 18 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique. Si nous sommes, par ailleurs, favorables à un CNN plus ouvert, son avis réaffirmant la nécessité de recourir au juge pour toute mesure de blocage correspond à l'idée formulée, en particulier, dans notre rapport.

Enfin, je reviendrai sur la déception que nous a causée notre voyage à Bruxelles. Les préoccupations françaises portant sur la protection de la vie privée y trouvent un écho limité ; nous nous attendions à des positions plus ouvertes en faveur d'une régulation, au bon sens du terme, visant à responsabiliser les acteurs. Mais la ligne suivie consiste plutôt à faire confiance dans le marché et à n'admettre qu'une régulation par les opérateurs sans faire appel à la puissance publique et à l'intérêt général.

La question de l'usage de l'ordinateur comme outil de travail est abordée dans le rapport : on propose des mesures pour que les internautes, dans certaines conditions, ne soient pas dépossédés de leur ordinateur personnel ; on suggère aussi des connexions haut débit à faible coût pour les plus démunis qui se lancent dans des activités de télétravail. Enfin, on propose même un droit à la déconnexion pour éviter le travail en continu, selon une préconisation du professeur Jean-Emmanuel Ray.

La masse d'informations exploitées sur Internet est telle qu'on peut s'interroger sur la possibilité d'utiliser une partie du bénéfice commercial que certains acteurs d'Internet en tirent pour mieux assurer la neutralité des réseaux.

Le rapport propose un consensus au-delà des partis. Il représente un travail de longue haleine sur un sujet où les choses vont vite.

Je voudrais revenir sur le sujet préoccupant que constitue la situation que l'on observe en Europe. J'insiste à nouveau sur le fait que le présent rapport, qui est véritablement formidable, devrait être traduit et adressé aux autres pays européens, de sorte que puisse être engagé ce travail commun dont vous déplorez précisément l'absence.

Notre déplacement à Bruxelles, au cours duquel nous avons été reçus par le cabinet de Mme Neelie Kroes, nous a en effet déçus. Nous nous attendions à ce que les autorités européennes expriment une volonté plus claire, non pas de « corseter » ou de filtrer Internet, mais de mieux garantir les droits fondamentaux.

C'est pourquoi la résolution commune avec le Bundestag présente une grande importance. La proximité de nos approches laisse espérer que l'Allemagne et la France pourront, ensemble, faire bouger les choses sur les problèmes du numérique.

Nos propositions sont également attendues à Washington comme nous l'ont indiqué nos interlocuteurs lors de notre déplacement aux États-Unis. Il est certain qu'elles auront plus de poids si l'Europe s'unit pour les soutenir.

Je souhaite me faire l'écho d'une préoccupation identique à celle évoquée par Françoise de Panafieu. Il conviendrait de mettre en ligne une version anglaise du présent rapport, qui serait ainsi accessible à nos partenaires européens. Cela permettrait de les sensibiliser à ces sujets : cette tâche nous incombe également, compte tenu de l'importance des effets de la révolution numérique pour l'avenir.

Vous avez fait part de l'audition par la mission du professeur de droit, M. Jean-Emmanuel Ray, qui connaît bien la question du télétravail. J'ai, pour ma part, présenté en 2006 un rapport sur le développement du télétravail. Il existe en France une certaine réticence sur ce sujet, par rapport aux comportements que l'on observe dans les pays anglo-saxons : aux États-Unis, quelque 28 % de la population active a recours au télétravail, quand ce taux est de l'ordre de 11 à 12 % en France. Par-delà les conclusions résultant de l'audition précitée, que faire pour favoriser l'évolution du télétravail en France ?

On ne peut occulter les difficultés qui existent pour harmoniser les situations qui prévalent respectivement en France et aux États-Unis. Les approches y sont très différentes pour ce qui concerne tant la notion de données personnelles - celle-ci inclut, aux États-Unis, les données de nature commerciale, qui sont l'objet d'échanges – que celle de libre circulation de l'information. En outre, les travaux menés depuis plusieurs années au plan européen par le groupe de travail sur la protection des données – le G 29 – attestent l'existence de difficultés pour s'accorder sur ces questions.

Une véritable ambition est évidemment nécessaire. Un travail doit être mené, sans doute avec l'Allemagne et d'autres partenaires. Mais une réelle détermination est de rigueur, car les obstacles sont nombreux.

Par-delà la question de la fracture numérique concernant les réseaux à haut débit – en cours de résorption –, il est essentiel de mentionner celle qui concerne les réseaux à très haut débit, en particulier compte tenu de son impact sur la question du télétravail. Pour réduire cette fracture, plusieurs dizaines de milliards d'euros sont nécessaires et c'est pourquoi la mise en oeuvre d'un plan national en faveur du développement du très haut débit est indispensable.

Or l'orientation n° 44 du présent rapport, relative à la réduction de la fracture numérique territoriale, n'aborde que partiellement ce thème. Une étude sur la généralisation du très haut débit serait nécessaire car la fracture numérique qui serait la conséquence de cette absence de généralisation aurait un impact sur notre économie et nos territoires extrêmement négatif.

Je partage cette préoccupation. Il est vrai que des schémas régionaux sont en cours d'élaboration, ou que certains départements travaillent, à l'élaboration de schémas directeurs d'aménagement numérique (SDAN), de manière à réduire cette fracture.

Il faut rappeler qu'en moyenne, 70 % des coûts de déploiement de la fibre optique relèvent du génie civil. Or de nombreux travaux de voiries sont aujourd'hui conduits dans nos communes sans que soit suffisamment prise en compte la nécessité de prévoir des gaines pour ce déploiement, ce qui génère des situations de gâchis.

Il est indispensable, en vue de l'établissement d'un schéma général, de chiffrer le coût du déploiement de la fibre optique au profit de tous, tout en optimisant ces coûts par l'utilisation des gaines déjà existantes, sans quoi nous ne pourrons atteindre notre objectif d'accès de l'ensemble des territoires à la fibre optique et provoquerons le décrochage d'une partie d'entre eux.

Ces efforts doivent être engagés, que les opérateurs privés aient l'intention d'investir – conformément aux cartes de déploiement du très haut débit publiées récemment par le ministre chargé de l'aménagement du territoire – ou non.

Il convient par ailleurs de garder à l'esprit la question de l'accès des citoyens à la technologie de l'ADSL – service de base, si l'on peut dire –, qui n'est toujours pas assuré dans certaines zones.

Notre rapport a d'abord porté sur les droits des individus. On a donc été conduit à réaffirmer le droit d'accès à Internet tant du point de vue social que territorial.

Il est vrai que nous avons été moins déçus par notre déplacement à Washington que par celui que nous avons fait à Bruxelles. Si, aux États-Unis, la conception des données personnelles peut paraître très différente de la nôtre en ce que les Américains les identifient volontiers avec des données commerciales dont le consommateur peut lui-même tirer bénéfice, il y existe néanmoins des mouvements représentant les consommateurs et la société civile extrêmement vigilants et qui interpellent fréquemment le Sénat et la Chambre des représentants. L'entretien que nous avons eu avec un conseiller du Président Barack Obama nous a convaincus que la question des données personnelles n'était pas une question secondaire aux États-Unis. Il serait donc opportun de traduire en anglais nos 54 orientations ; une association américaine comme l'EPIC (Electronic Privacy Information Center) sera certainement très intéressée d'en prendre connaissance. Mais la première étape reste de convaincre nos partenaires européens si nous voulons que nos préconisations aient une portée plus large.

Je vous remercie pour ce débat extrêmement intéressant.

À l'issue des travaux du Sénat, dix articles ont été adoptés en termes identiques et sept restent en discussion, touchant à trois sujets. Il s'agit d'abord de l'examen par le Parlement des programmes de stabilité envoyés chaque année à la Commission européenne. Le Sénat a approuvé la procédure que nous avions introduite : examen pour avis en commission et, à la demande du Gouvernement ou d'un groupe, débat et vote en séance publique. La Haute assemblée a simplement précisé que plusieurs commissions pourraient se saisir pour avis. Je vous propose donc d'adopter conforme l'article 12.

Deuxième sujet faisant l'objet d'un quasi-consensus : la création des lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Je vous proposerai toutefois de rétablir la fongibilité entre le plafond de dépenses et le plancher de recettes, que nous avions adoptée en première lecture et que les modifications rédactionnelles du Sénat pourraient rendre impossibles. Je vous proposerai également de supprimer les dispositions prévoyant que les projets de loi-cadre seraient examinés par une commission spéciale, car le droit commun suffit, ainsi que le renvoi à une loi organique pour définir les conséquences d'une violation d'une loi-cadre par une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

Seul fait donc encore difficulté le dernier sujet, qui touche au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires. Le mécanisme alternatif du Sénat ne me convainc pas, puisque toute mesure fiscale ou sociale votée dans une loi ordinaire risquerait de rester virtuelle – nous ne saurions pas quand elle entrerait en vigueur, ni même si elle le pourrait. L'Assemblée nationale a, déjà à deux reprises, refusé un mécanisme comparable. Je vous proposerai donc, à l'exception de l'article 9 bis, de revenir à ce que nous avions voté en première lecture.

Après les critiques que nous avons formulées en commission, la discussion à l'Assemblée puis au Sénat n'a fait que nous conforter dans notre position. Nous sommes manifestement en présence d'un exercice de communication du Gouvernement qui veut, avant l'élection présidentielle, démontrer son souci de réduire des déficits qu'il n'a pourtant cessé de creuser durant quatre années – au point qu'à chaque heure qui passe, la France emprunte désormais près de 27 millions d'euros ! Quant au fond, malgré les tentatives de notre Commission, qui n'a été suivie ni par celle des finances ni par l'Assemblée, le rôle des parlementaires est considérablement réduit. Le texte édifie une véritable usine à gaz et donne au Conseil constitutionnel des pouvoirs qu'il ne devrait pas avoir, la réduction du déficit public devant résulter d'une volonté politique et non de considérations juridiques. Bref, nous confirmons notre hostilité à ce texte.

Il s'agit de rétablir cet article, qui a été supprimé par le Sénat.

Le renvoi à une loi organique introduit par le Sénat à l'article 61 de la Constitution ne paraît pas nécessaire.

Ces projets de loi, l'un organique et l'autre ordinaire, adoptés par le Sénat le 12 mai dernier, marqueront une évolution très positive pour la Guyane et la Martinique – une évolution, attendue depuis une trentaine d'années et les premiers textes sur la décentralisation, qui permettra de tenir compte de leurs particularités.

Le projet de loi organique vise à assouplir les conditions dans lesquelles les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution peuvent être habilitées soit à adapter les lois et règlements nationaux sur leur territoire dans les matières relevant de leur compétence, soit à fixer elles-mêmes certaines règles relevant de la loi ou du règlement.

Le projet de loi ordinaire, lui, instaure une collectivité territoriale unique en Guyane et une en Martinique, en lieu et place des précédents départements et régions d'outre-mer. Il traduit ainsi la volonté des électeurs de Guyane et de Martinique, qui avaient rejeté le 10 janvier 2010 le statut de collectivité régie par l'article 74 de la Constitution et approuvé le 24 janvier celui de l'article 73. La Guyane et la Martinique s'apprêtent donc à devenir, à la suite de Mayotte, des collectivités à statut particulier exerçant simultanément les compétences de département et de région d'outre-mer.

Les deux collectivités uniques vont tout d'abord adopter des architectures institutionnelles distinctes, conformément aux préférences exprimées par les élus locaux durant les longs mois de concertation avec le Gouvernement. Celle de la Guyane est assez traditionnelle, de type régional : il s'agit d'une assemblée délibérante unique élisant en son sein un président, organe exécutif de la collectivité, et d'une commission permanente dotée de pouvoirs propres relativement étendus, notamment en matière de marchés publics. La Martinique a préféré un modèle plus original, proche de celui conçu en 1991 pour la Corse, qui comprend, aux côtés de l'assemblée de Martinique, un conseil exécutif de neuf membres chargé de la gestion de la collectivité territoriale. Ce conseil distinct, élu par l'assemblée au scrutin majoritaire de liste, pourra être renversé par une motion de défiance constructive adoptée à la majorité absolue. Afin d'assurer la responsabilité de l'exécutif devant l'assemblée délibérante tout en évitant les alliances de circonstance qui dénatureraient le vote des électeurs et aboutiraient à ce qu'Edgar Faure appelait le « gouvernement à secousses », je proposerai que cette majorité s'acquière plutôt aux trois cinquièmes.

L'ensemble des dispositions électorales seront inscrites dans la loi. Le mode de scrutin retenu s'apparente à celui qui est en vigueur pour les élections régionales : un scrutin de liste à deux tours, avec une représentation proportionnelle à la plus forte moyenne assortie d'une prime majoritaire et d'une répartition des sièges par section. C'est celui qui permet la représentation la plus pertinente. La Guyane et la Martinique formeront chacune une circonscription électorale unique, composée pour la première de huit sections et pour la seconde de quatre.

La commission des lois du Sénat a souhaité inscrire dans la loi ce découpage en sections, leur composition et la répartition des sièges entre elles. Cette solution n'est pas sans inconvénients. Elle modifie d'abord la répartition traditionnelle des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire pour ce qui est de la délimitation des circonscriptions électorales des assemblées locales, laquelle a toujours été effectuée par décret en Conseil d'État pour les collectivités relevant des articles 72 et 73 de la Constitution. Surtout, l'inscription de ces dispositions rend possible l'adoption d'un nouveau découpage par simple amendement dans une loi, sans aucune consultation officielle de l'assemblée délibérante concernée.

C'est pourquoi je vous proposerai, pour l'élection des conseillers aux assemblées de ces deux collectivités, de laisser à un décret en Conseil d'État, pris après avis des conseils généraux et régionaux concernés, le soin de fixer les limites des sections électorales et leur nombre de sièges. Cela ne remet aucunement en cause le fond – la répartition en huit et quatre sections, sur laquelle s'accordent une majorité d'élus – mais uniquement le vecteur. Par ailleurs, s'agissant de la Martinique, le Sénat a ramené la prime majoritaire de onze à neuf sièges, ce qui ne me paraît pas suffisant pour constituer des majorités stables. Je vous proposerai donc de la porter à 20 % des sièges à pourvoir, soit onze sièges.

Troisième sujet, qui a suscité de nombreux débats : afin de garantir la continuité de l'action des collectivités territoriales régies par l'article 73 de la Constitution, le projet de loi ordinaire avait prévu, conformément à une décision du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009, un nouveau pouvoir de substitution du préfet – pouvoir dont il existe au reste de nombreux exemples dans le code général des collectivités territoriales, y compris pour les collectivités métropolitaines. À la procédure de mise en demeure, la commission des lois du Sénat a préféré une procédure de constat de carence, à l'initiative du préfet, la mise en oeuvre de ses pouvoirs de substitution étant subordonnée à un décret pris en conseil des ministres. Soucieux de tenir compte de cette volonté, mais par mesure de simplification, je vous proposerai de recourir plutôt à un décret simple, qui semble mieux convenir à une procédure d'urgence tout en restant plus proche du droit commun.

Quatrième volet du texte : l'élargissement du congrès des élus locaux aux maires. La commission des lois du Sénat a souhaité rénover en Guyane et en Martinique le congrès des élus locaux, qui conservera dans la collectivité unique un rôle de proposition en matière institutionnelle. Composé des conseillers à l'assemblée, ayant seuls voix délibérative, et des parlementaires, avec voix consultative, ce congrès avait peu de sens. Il a donc été élargi aux maires, mais avec seulement voix consultative. Afin d'assurer une prise en compte équilibrée de toutes les positions sur les questions institutionnelles, il me semble préférable d'accorder une voix délibérative à l'ensemble des membres. C'est le congrès des élus du territoire : il est important que ceux-ci soient sur un pied d'égalité.

Enfin, le projet de loi organique assouplit les procédures d'habilitation législative et réglementaire prévues à l'article 73 de la Constitution. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a reconnu aux collectivités qu'il régit la possibilité d'être habilitées à adapter les lois et règlements nationaux sur leur territoire dans les matières de leur compétence, ainsi que de fixer des règles dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement. Du fait de procédures extrêmement rigides, seules deux habilitations ont été accordées, à ce jour, au conseil régional de la Guadeloupe : habilitation à fixer des règles pour la création d'un établissement public régional pour la formation professionnelle et à fixer des règles en matière d'énergies renouvelables.

Afin de donner enfin une portée effective à cette faculté constitutionnelle, le projet de loi organique assouplit la procédure à deux égards. D'abord, l'habilitation sera accordée par la loi en matière législative mais par un décret en Conseil d'État en matière réglementaire, afin de mettre fin au contrôle d'opportunité que pourrait exercer le Gouvernement sur les demandes d'habilitation. Ensuite, l'habilitation sera prolongée jusqu'à l'expiration du mandat de l'assemblée qui en a fait la demande, au lieu d'être limitée à deux ans comme actuellement.

La question des délais d'installation des nouvelles institutions a fait débat. Le projet de loi initial faisait référence à 2012, le Sénat, comme beaucoup d'autres, préférant 2014… Je suis plutôt favorable à cette dernière solution, à laquelle le Gouvernement s'est rallié. Il déposera un amendement en ce sens. La question est donc heureusement résolue. La date de 2014 est très majoritairement acceptée et laissera le temps nécessaire à la mise en place des nouveaux organes et des nouvelles procédures et à la répartition du personnel.

Cette réforme est historique. Elle prend en compte et garantit les spécificités de ces collectivités tout en rappelant leur appartenance à la République. Je ne doute pas que leur nouvelle organisation leur permette non seulement d'exercer pleinement leurs compétences, mais surtout de rendre plus efficace encore l'action publique locale, pour le plus grand bénéfice des populations guyanaise et martiniquaise.

Je salue le caractère synthétique et précis de ce rapport. La constitution de ces deux collectivités émane de la volonté des peuples de Guyane et de Martinique, exprimée lors de la consultation référendaire de janvier mais en fait depuis 1982. Aimé Césaire avait présenté en son temps une proposition de loi relative à cette collectivité unique, censurée par le Conseil constitutionnel. Sans ce recours lié au mode de scrutin, nous aurions gagné vingt à trente ans.

Pour ce qui est de la date d'installation de la collectivité unique, heureusement, la raison a primé. C'était de l'entêtement de la part du Gouvernement que de tenir absolument à 2012. Je suis heureux que les arguments que nous défendons depuis près d'un an aient prévalu. En effet, il n'aurait été de plus sûr moyen de tuer la collectivité unique que d'aller trop précipitamment : comptait-on fusionner personnel et budgets à coups d'ordonnances et faire de la nomenclature comptable en trente secondes, à huit mille kilomètres de distance ? Je proposerai d'ailleurs un amendement concernant l'intervention du préfet dans ce processus.

Tout un temps de préparation est nécessaire. En effet, la réforme ne consiste pas à coller ensemble deux administrations – cela n'a jamais été la volonté de la population, ni d'Aimé Césaire –, mais à trouver un nouveau mode de gouvernance, plus responsable. Il ne s'agit pas de réformer pour réformer, mais de favoriser le développement local et de trouver les moyens les plus efficaces d'utiliser les fonds publics pour sortir nos pays de leur situation actuelle. Nos amendements auront donc comme trame cette idée centrale que la collectivité unique n'est pas une fusion de deux administrations, contrairement à ce qu'on a laissé entendre pendant longtemps.

Il y a de très bonnes choses dans ces deux textes, que nous voterons, mais il y en a aussi une qui est inacceptable : l'incroyable l'article 9, qui sort d'un chapeau un pouvoir exorbitant du préfet. Celui-ci possède déjà des prérogatives, notamment pour inscrire d'autorité certaines dépenses au budget. Et, sur la base de deux cas de pertes financières, en Guyane et en Guadeloupe, en matière notamment d'ordures ménagères – et en oubliant de préciser que les investissements en question impliquaient l'État, qui n'a pas correctement complété le financement, et que si les collectivités n'ont pas participé, c'est qu'elles n'en avaient pas les moyens –, on veut faire brusquement reculer la Martinique et la Guyane de cinquante ans ? Comment peut-on donner au préfet des pouvoirs exorbitants au moment même où l'on parle de libertés locales ? Cet article doit tout bonnement être supprimé. Ou alors, pourquoi ne pas déclarer en état de carence toutes les collectivités de France qui ne respectent pas les obligations de la loi SRU, par exemple ? Cet article est une négation de la responsabilité locale, de la décentralisation – de l'élu lui-même. Il lamine sa responsabilité devant les citoyens, en le faisant passer pour un irresponsable dangereux. C'est donc sur cet article 9 que va se livrer le combat politique majeur. Il n'est d'ailleurs sans doute pas conforme à la Constitution et je demanderai à notre groupe de former un recours sur ce point.

Pour ce qui est du nombre d'élus, la Martinique en compte aujourd'hui 86 entre département et région. Je suis certes favorable à une réduction – nous avions avancé le nombre de 61 – mais il n'est pas possible de passer à 51 élus, outre les neuf membres du futur conseil exécutif, comme vous le proposez ! Ce chiffre est acceptable pour la Guyane, qui compte 200 000 habitants, surtout avec des paliers d'augmentation pour tenir compte de la poussée démographique du pays, qui atteindra bientôt 400 000 habitants. Mais justement, pourquoi prévoir 51 élus pour la Martinique, qui compte déjà 400 000 habitants ? C'est créer une inégalité dangereuse.

Quant aux ordonnances, j'y suis opposé comme à un pouvoir exorbitant donné au ministre. D'ailleurs, elles n'avaient leur raison d'être qu'à partir du moment où vous vouliez une entrée en vigueur en 2012, avant les élections nationales – en oubliant au passage que le texte initial prévoyait un délai de dix-huit mois, ce qui reportait de toute façon après ces élections. Mais maintenant, vous n'en avez plus besoin. Il faut redonner la main aux collectivités, qui pourraient d'ailleurs s'appuyer avec profit sur les deux institutions de suivi et d'évaluation que vous avez prévues. Pourquoi ne vouloir les installer qu'après la mise en place de la collectivité unique ? L'évaluation doit être antérieure !

Je respecte le choix politique consistant à ne pas donner de compétences nouvelles, mais il ne faudrait pas laisser croire aux Guyanais et aux Martiniquais que nous nous heurtons à une impossibilité dans ce domaine. Je rappelle en particulier que nous plaidons tous, y compris M. Wauquiez, M. Le Maire et Mme Penchard, pour des stratégies maritimes intégrées. C'est une nécessité absolue. Or, vous limitez la compétence en matière de coopération à ce que prévoyait la loi de 2003, qui ne comportait aucune avancée par rapport à la loi d'orientation pour l'outre-mer (LOOM) de 2000. Comme vous allez peut-être accorder subrepticement des compétences nouvelles aux collectivités à la faveur des ordonnances à venir, il me semble que nous pourrions dès maintenant aller plus loin, notamment en matière d'énergie.

J'en viens à la question du développement économique. Sans gouvernance nouvelle et sans schéma de progrès et de développement, nous courrons un grand danger. Il me semble que le Gouvernement manque une occasion en n'associant pas un vrai programme de développement à ces deux textes. Je ferai des propositions en ce sens afin de sortir nos collectivités des difficultés qu'elles traversent actuellement.

Ces deux textes traduisent une évolution des outre-mer. Les anciens DOM et TOM ont changé : chaque collectivité tend peu à peu vers un statut spécifique. Les uns obéissent au principe de l'identité législative, les autres au principe de spécialité ; certains appartiennent à l'Union européenne – les « régions ultrapériphériques » –, quand les pays et territoires d'outre-mer n'y sont qu'associés ; même les départements d'outre-mer commencent à se différencier du point de vue institutionnel. Je me félicite que l'on fasse désormais du « sur mesure ». Cela fait longtemps que nous le souhaitions pour la Nouvelle-Calédonie.

Nous avons peut-être perdu trente ans, mais c'est ainsi. Je me réjouis que la volonté des populations soit prise en compte et que l'on aille de l'avant. Je me réjouis aussi que nous nous rejoignions sur la date de 2014. Je confirme en effet que nous ne faisons pas un « copier-coller » : il ne s'agit pas d'additionner deux administrations pour constituer une collectivité unique ; un temps d'adaptation sera donc nécessaire, comme ce le serait pour n'importe quelle collectivité, y compris en métropole. C'est pourquoi la date de 2014 me semble pertinente.

Je ne reviens pas sur le pouvoir de substitution du préfet, car nous aurons l'occasion d'en discuter à propos des amendements.

S'agissant du nombre d'élus, nous allons passer de 52 conseillers généraux et 16 conseillers régionaux, soit 68 élus, à 39 conseillers territoriaux pour 500 000 habitants dans mon département quasi insulaire de la Manche – il compte 330 kilomètres de côtes. Le nombre d'élus passera de 86 à 51 en Guyane et à la Martinique, ce qui représente une diminution de 59 %, contre 57 % dans mon département. Les proportions étant à peu près équivalentes, il ne me semble pas que le nombre retenu soit inadéquat.

Sur la question des ordonnances, je peux comprendre que les points de vue divergent, mais il faut permettre au Gouvernement de travailler. Je rappelle, en outre, qu'il y aura des échanges avec les collectivités.

Je fais mienne, par ailleurs, l'idée selon laquelle les évolutions institutionnelles et juridiques doivent s'accompagner d'un développement économique et social pour l'ensemble des populations. Même si nous ne sommes pas tous d'accord sur les avancées que la loi pour le développement économique de l'outre-mer (LODEOM) a permis de réaliser, je la considère comme un bon point de départ : bien des graines ont été semées et les perspectives qu'elle offre sont tout à fait intéressantes. Cela étant, il faudra peut-être aller plus loin, comme certains le souhaitent.

En dernier lieu, je constate avec plaisir que nous réussissons à préserver l'unité dans la diversité. Il n'y a pas eu lieu d'imposer un statut unique, car les problématiques sont différentes selon les territoires, mais il est important de conserver une certaine unité.

J'aimerais revenir sur ce qui s'est passé en 1982 : si le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions que la majorité de l'époque avait adoptées, c'était à la suite d'une campagne de diabolisation reposant sur l'idée que la gauche souhaitait favoriser l'indépendance des départements d'outre-mer. On aurait gagné du temps si l'on avait suivi le gouvernement nommé par François Mitterrand. Chacun peut aujourd'hui constater à quel point sa vision était prémonitoire.

Des amendements que j'avais déposés avec Pierre Frogier, seuls cinq ont franchi l'obstacle de l'article 40. Ces amendements, portant tous articles additionnels après l'article 5 ter, tendent à introduire des dispositions techniques qui permettront de simplifier beaucoup la vie des acteurs politiques et des institutions de la Nouvelle-Calédonie.

Il peut être utile de préciser que le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie exerce un pouvoir de police administrative, comme le fait l'amendement CL 5, mais il conviendrait d'indiquer selon quelles modalités.

On peut s'interroger, en outre, sur la recevabilité de ces amendements. Selon l'article 45 de la Constitution, « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte ». Ce projet de loi organique concerne les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Or, non seulement la Nouvelle-Calédonie n'entre pas dans cette catégorie, mais son contexte est aussi assez différent de celui de la Guyane et de la Martinique.

Par conséquent, avis défavorable aux cinq amendements. Je souhaiterais toutefois que le Gouvernement reprenne très vite, en utilisant un autre vecteur, une partie des dispositions que vous nous proposez, car elles me paraissent fort utiles.

Ne pourrait-on pas utiliser la fenêtre qui s'ouvrira avant la discussion budgétaire pour examiner une proposition de loi organique portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer ? Je rappelle que cette proposition de loi pourra être soumise pour avis au Conseil d'État si ses auteurs en sont d'accord.

J'entends bien les arguments du rapporteur sur la recevabilité des amendements, et je suis conscient des difficultés politiques que pourrait poser leur insertion dans le projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique de 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Que faire alors ? La proposition de notre collègue Bussereau ne me paraît pas tout à fait satisfaisante, car je considère que ces dispositions ont davantage leur place dans un texte déposé par le Gouvernement.

Je vous suggère de retirer ces amendements. Nous pourrons ensuite essayer de trouver ensemble une solution.

Il s'agit d'apporter une simple correction au premier alinéa.

Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur pour la qualité de son travail et pour son sens de la concertation : les auditions qu'il a organisées nous ont permis d'aller au fond des sujets abordés. Notre collègue Letchimy a exposé l'essentiel, mais je tiens à préciser qu'il n'y a pas de consensus sur la date de 2014.

Mon amendement est une mesure de coordination avec le dispositif que je vous proposerai à l'article 12 du projet de loi ordinaire relatif à la Guyane et à la Martinique. Je rappelle, tout d'abord, que la collectivité unique ne pourra pas être mise en place par anticipation, car c'est elle-même qui procédera au rapprochement des entités actuelles ; en outre, cette mise en place ne sera pas complète dès sa création. Il conviendrait donc d'instaurer une assemblée transitoire pour favoriser les rapprochements avant l'installation définitive de la collectivité unique. Cette disposition permettra, par ailleurs, d'apporter une solution aux difficultés politiques de la Guyane – je rappelle, en particulier, que deux réunions du congrès des élus n'ont pas pu avoir lieu en mai faute de quorum.

Avis défavorable. L'idée d'instaurer une assemblée unique en fusionnant immédiatement les conseils généraux et régionaux est absolument irréaliste. La seule solution viable consiste à préparer, autant que possible, les rapprochements en amont. J'aurai l'occasion de revenir plus en détail sur ce sujet tout à l'heure.

Il s'agit d'un amendement de cohérence avec une autre proposition dont je n'ai pas compris pourquoi elle avait été déclarée irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution : je ne vois pas de quelle dépense supplémentaire elle s'accompagnerait. J'envisage de redéposer l'amendement en séance publique.

Nous avons pour habitude de soumettre systématiquement au président de la Commission des finances tous les amendements dont la recevabilité peut paraître tant soit peu douteuse.

Je ne comprends pas, moi non plus, pourquoi cet amendement a été déclaré irrecevable. La Guyane a fait le choix d'avoir une assemblée et une commission permanente, avec un même président ; il nous est simplement proposé d'instaurer un conseil exécutif, comme en Martinique.

Nous avions demandé qu'une commission d'évaluation des charges puisse intervenir avant la fusion. Comme je l'ai déjà indiqué, ce rôle est confié, dans la rédaction actuelle du texte, à une instance qui se réunira après l'élection, ce qui rendra impossible toute négociation avec l'État. Dans le même temps, on bloque la proposition de Mme Taubira pour des raisons financières, alors que sa portée est seulement politique. Je conteste cette décision au nom du groupe SRC.

Avis défavorable. Si j'ai bien compris, le président de la Commission des finances a considéré que la création d'un nouvel organe entraînerait une dépense nouvelle.

Cet organe n'est pas un OVNI : il est déjà prévu en Martinique. Au lieu d'élire une commission permanente, l'assemblée élira un conseil exécutif. Qu'est-ce que ça coûterait en plus ?

Nous n'avons pas à débattre ici de la recevabilité financière de l'amendement.

Je ne peux que prendre acte de l'avis du président de la Commission des finances. Il ne m'appartient pas de l'expliquer, ni de le commenter à sa place.

J'avais déposé un amendement identique sur la gouvernance de la collectivité territoriale de Guyane. Sans porter un jugement sur la pratique de cette Commission,…

Ce n'est pas une pratique, mais l'application du Règlement.

Je m'étonne, à la lecture du compte rendu des débats au Sénat, de l'absence d'argument juridique contre cette proposition.

J'aimerais, par ailleurs, rectifier les propos tenus tout à l'heure par le rapporteur : il prétend que l'architecture institutionnelle prévue pour la Guyane est approuvée par tous les élus…

Par une grande majorité d'entre eux.

Nous devons avoir des définitions différentes de la majorité : à part l'assemblée du conseil régional, tous les autres élus sont opposés à ce projet – ceux du conseil général, qui a adopté une délibération à l'unanimité sur ce sujet, comme ceux de l'Assemblée nationale et du Sénat.

J'ai eu connaissance de cette délibération et j'ai rencontré le président de la collectivité. Je ne crois pas que nous divergions sur le fond.

L'amendement tend à mettre à jour la composition de l'instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane.

Il s'agit de remplacer l'expression : « plan régional » par une référence au schéma d'aménagement régional.

Le Sénat a ajouté à la liste des incompatibilités la fonction de président d'un établissement public de coopération intercommunale, mention que l'amendement tend à supprimer. En effet, la loi ne prévoit rien de tel pour les autres collectivités. Cette disposition pourrait utilement être adoptée dans le cadre d'un texte relatif au cumul des mandats, mais il n'y a pas lieu d'appliquer un régime plus restrictif en Guyane qu'en métropole.

Pourquoi l'outre-mer ne donnerait-il pas l'exemple ?

Nos propositions en faveur d'une nouvelle gouvernance n'ayant pas été jugés recevables, je vous propose d'adopter cet amendement de repli qui tend à instaurer la responsabilité de l'exécutif devant l'assemblée délibérante.

Avis défavorable. Dans la tradition constitutionnelle française, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, mais les présidents ne sont que leur expression : la seule vraie responsabilité est devant les électeurs par l'intermédiaire du suffrage universel. Ne créons pas un précédent.

Comparaison n'est pas raison, mais je rappelle que l'assemblée de Martinique pourra voter une motion de défiance. Là aussi nous sommes dans le cadre d'une collectivité unique disposant de compétences élargies du fait de la fusion des structures existantes. Pourquoi la Constitution ne permettrait-elle pas le vote d'une motion de défiance ?

L'architecture institutionnelle de la Martinique est très différente, le conseil exécutif étant un organe à part. En Guyane, on est dans l'épure assez classique d'une assemblée élue qui désigne en son sein un président.

La modification que je vous propose est à droit constant, le présent amendement se bornant à déplacer certaines dispositions du texte.

Le caractère consultatif du Conseil des populations amérindiennes et bushinenge étant déjà précisé dans la loi, il n'est pas nécessaire de le rappeler dans son intitulé.

Avis défavorable puisque ce conseil restera consultatif même si l'épithète est supprimée.

Il le restera même si on l'enlève. Je m'interroge simplement sur la raison pour laquelle on souligne aussi fortement sa nature juridique.

Cet amendement vise à mettre à jour la composition de la conférence de la coopération régionale Antilles-Guyane en y adjoignant les représentants des collectivités territoriales de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

La rédaction de cet article donne le sentiment que l'article 73 de la Constitution fige les compétences dévolues à la Martinique, sans aucune possibilité d'évolution ultérieure, alors que ce n'est pas le cas, l'institution d'un congrès ayant au contraire pour objectif de permettre des évolutions institutionnelles. L'État lui-même ne se gênera pas pour se décharger sur la collectivité des compétences dont il ne voudra plus. Je propose donc de préciser que ces compétences peuvent être amenées à s'étendre, ce qui est plus fidèle à l'esprit de l'article 73.

Je n'ai pas d'objection de principe à opposer, même si l'article 73 – dans le cadre duquel nous restons – dispose déjà que les lois et règlements, applicables de plein droit dans les départements et les régions d'outre-mer, « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». Cette précision de bon sens présente l'avantage de rappeler que le gouvernement de ces territoires obéit au principe de l'unité dans la diversité.

Il convient toutefois d'écrire « tenir compte » sans « s » !

Je veux d'abord rectifier cet amendement aussi : son premier alinéa vise, non le président du « conseil exécutif », mais celui de l'assemblée territoriale.

Cela change le sens de votre proposition !

En effet.

L'article 3, en son alinéa 214, pose que l'assemblée fixe son ordre du jour, ce qui est trop vague et risque de créer un grave problème de « management » politique. Il vaut mieux préciser qu'il s'agit d'une compétence de son président, comme le fait le statut de la Corse. Cependant, je veux bien retirer mon amendement, monsieur le rapporteur, si vous vous engagez à en proposer en séance un qui irait dans le même sens.

J'émets un avis défavorable à ce stade. Il est vrai qu'aux termes du futur article L. 7225-3 – l'alinéa 214 de l'article 3 –, « L'ordre du jour est fixé par l'assemblée. Il comporte, par priorité et dans l'ordre que le président du conseil exécutif a fixé, les affaires désignées par celui-ci. ». En revanche, le deuxième alinéa de votre amendement me semble excessif eu égard au fonctionnement des collectivités territoriales. C'est pourquoi je vous suggère de proposer une nouvelle rédaction de cet amendement dans le cadre de l'article 88.

Le terme de « charge » me paraît moins réducteur que celui de « fonctions » pour désigner le rôle des conseillers exécutifs.

Pour ma part, je préfère au contraire conserver le terme de « fonctions », « charge » m'évoquant plutôt l'Ancien régime.

Il n'y a pas que les cas de décès ou de démission qui peuvent justifier le remplacement d'un conseiller. Je propose donc d'ajouter le cas plus large « d'empêchement constaté par l'assemblée ».

Mieux vaut ne pas laisser à l'assemblée le soin de décider à quel moment elle peut remplacer un conseiller si on veut éviter les dérives.

Si les dispositions prescrivant l'élaboration d'un plan régional figurent toujours dans le code général des collectivités territoriales, cette planification est tombée en désuétude ; le rapport sur l'exécution du plan régional peut ainsi être utilement remplacé par une communication relative à l'exécution du schéma d'aménagement régional.

La création pour la Martinique d'un dispositif institutionnel comportant un conseil exécutif responsable devant l'assemblée doit ménager un certain équilibre. Ainsi le projet de loi initial disposait qu'une motion de défiance n'était recevable que si elle était signée par un tiers des membres de l'assemblée, et qu'elle n'était adoptée que si elle était votée à la majorité des trois cinquièmes. Mon amendement vise à rétablir cette exigence d'un vote à la majorité qualifiée. Il importe en effet que le conseil exécutif, issu d'une majorité découlant des élections à l'assemblée de Martinique, ne puisse pas être remis en cause par une alliance de circonstance, formée sans l'aval des électeurs.

On comprend votre volonté de favoriser la stabilité de l'exécutif, mais en rendant aussi difficile le vote d'une motion de défiance, on permettra à un exécutif qui ne dispose plus de la majorité absolue de se maintenir au pouvoir, ce qui n'est pas sain du point de vue démocratique. Même si ce dispositif a été retenu pour d'autres collectivités d'outre-mer, il reste à vérifier qu'il ne présente pas plus d'inconvénients que d'avantages dans le cas d'espèce…

Je suis résolument contre cet amendement. Si la stabilité des institutions est nécessaire, elle doit se concilier avec le respect de notre logique démocratique. Nos institutions réservent la majorité des trois cinquièmes aux votes d'une importance éminente. En revanche, imposer la condition d'une telle majorité pour renverser un pouvoir élu à la majorité simple me semble critiquable. Une procédure de censure imposant de s'engager sur un projet alternatif à celui de la majorité qu'on souhaite renverser, telle qu'elle existe déjà dans notre droit, me paraîtrait de beaucoup préférable. En effet, une majorité de gestion n'a pas besoin d'être une majorité qualifiée et, inversement, la condition des trois cinquièmes n'interdit pas une majorité de rencontre.

Je ne nie pas, monsieur Lagarde, que ce point fasse débat du point de vue de l'expression démocratique. Cependant, le texte prévoit déjà un dispositif tel que celui que vous venez de décrire : la motion de défiance doit mentionner « les motifs pour lesquels elle est présentée » et les « noms des candidats aux fonctions de président et de conseiller exécutif ».

Je suis pour ma part favorable à cet amendement qui conserve l'exigence que la motion de défiance soit signée par un tiers des membres de l'assemblée pour être recevable, ce qui préserve les conditions d'un débat démocratique, sans le risque d'une remise en cause trop facile de la majorité.

Cette disposition répond en effet au souci de lutter contre une instabilité dont on peut douter qu'elle assure l'expression de la volonté populaire. Toute règle de majorité est certes contestable : il s'agit surtout de signifier qu'on ne pourra pas se mettre d'accord sur le dos de l'exécutif sans avoir de proposition sérieuse, conformément à la conception allemande de la motion de défiance constructive.

La procédure de consultation des collectivités d'outre-mer a été vidée de toute portée réelle par une invocation abusive de l'urgence. C'est pourquoi cet amendement vise à imposer au préfet de motiver toute réduction du délai d'un mois à quinze jours.

Défavorable. Cette procédure et les délais afférents sont communs à toutes les collectivités territoriales situées outre-mer.

Vous faites une erreur en ouvrant le congrès des élus aux maires et en leur accordant le droit de vote, alors que la vocation de cette institution est essentiellement de permettre des évolutions institutionnelles. Vous donnez ainsi aux maires un pouvoir dont les parlementaires sont privés.

L'article donne ce droit de vote aux parlementaires également. Le congrès est une instance de proposition, et non de décision.

Si je n'ai pas d'objection au découpage en sections proposé par le Sénat, la dévolution à la loi de la délimitation des circonscriptions électorales heurte mon esprit de juriste. C'est pourquoi je vous propose d'en revenir au décret.

L'obligation, posée dans cet amendement CL 135, que chaque section électorale soit « composée d'un nombre entier de cantons contigus » ne tient pas compte des spécificités géographiques, historiques et culturelles de la Guyane. Ainsi, on s'interdit de revoir la délimitation du canton du Maroni, le plus étendu de France ! En figeant les outils et les cadres de gouvernance, ces dispositions me paraissent contraires à l'objectif affiché par le Président de la République de permettre à ces collectivités de se projeter dans l'avenir. De ce point de vue, la proposition du Sénat me paraît, comme à beaucoup en Guyane, préférable.

J'en viens à mon amendement CL 10. La commune d'Apatou, située dans le Bas-Maroni, est reliée à la commune de Saint-Laurent du Maroni par une route et par le fleuve Maroni, qui peut être emprunté tout au long de l'année dans la mesure où cette partie de son cours ne comporte aucun saut. La cohérence voudrait donc que l'on regroupe au sein d'une même section ces deux communes promises à un développement commun. D'autre part, le découpage prévu est ethnique, puisque quatre communes sur cinq du canton destiné à former la section du Haut-Maroni sont peuplées de Bushinengués. Nous devrions au contraire favoriser la mixité culturelle.

Au sein de la circonscription unique qu'il s'agit de créer en Guyane, des évolutions seront toujours possibles. Confier la délimitation des sections au pouvoir réglementaire, comme je le propose, n'est pas seulement conforme à notre tradition juridique, mais cela permet aussi de mieux prendre en compte les demandes des collectivités. En revanche, si cette délimitation était inscrite dans la loi, elle pourrait certes être modifiée par amendement, mais rien ne garantirait que les collectivités soient consultées.

Le recours au décret, en effet plus conforme à notre ordre juridique, me paraît également plus approprié, d'autant qu'il offre plus de souplesse que la loi pour adapter éventuellement ce découpage aux évolutions démographiques.

Je souscris pleinement aux propos du rapporteur : le découpage doit se faire par décret. Mais pourquoi ne pas tenir le même raisonnement pour la Martinique ?

C'est précisément ce que je proposerai dans un instant avec l'amendement CL 139.

Je retire mon amendement pour me rallier à celui du rapporteur.

Cet amendement exige que les candidats soient domiciliés dans les sections. Le rapporteur du Sénat, M. Cointat, a émis un avis défavorable sur un amendement similaire mais, quinze jours plus tard, il a lui-même défendu et fait adopter, s'agissant de la Polynésie, le même amendement !

C'est le Sénat dans toute sa diversité ! Avis défavorable : je doute fort qu'une telle disposition soit constitutionnelle. Qui plus est, elle n'a jamais empêché les parachutages, car il n'est que trop aisé de la contourner.

L'amendement vise à supprimer l'article. Pourquoi stigmatiser encore les outre-mer en instituant ce pouvoir de substitution du préfet ? Les carences des collectivités ont souvent des raisons financières : la volonté des élus n'est absolument pas en cause. Il est facile d'invoquer le droit commun quand cela arrange mais, si on veut vraiment l'appliquer, pourquoi ne pas étendre une telle disposition aux collectivités régies par l'article 72 de la Constitution ? Ce sera d'ailleurs l'objet de mon amendement CL 5. Une telle exception est offensante pour les outre-mer. Le principe de responsabilité des élus doit prévaloir sur l'ensemble du territoire national.

Avis défavorable. Il ne s'agit nullement de stigmatiser les outre-mer. Le pouvoir de substitution du préfet n'est pas une nouveauté : il existe déjà depuis plusieurs décennies.

J'ajoute que la procédure envisagée est contradictoire et laisse le temps aux élus de prendre les mesures nécessaires. Le préfet devra d'abord informer la collectivité de son intention d'engager la procédure, l'inviter à présenter ses observations dans un délai d'un mois, puis, s'il y a lieu, la mettre en demeure en lui laissant quinze jours pour agir. Si elle ne le fait pas, il pourra alors demander au Gouvernement de prononcer l'état de carence. L'objectif n'est pas de mettre les collectivités ultramarines sous la tutelle de la préfecture, mais de trouver des solutions pratiques, d'autant plus utiles que, contrairement aux collectivités métropolitaines, les collectivités territoriales situées dans les départements d'outre-mer ne peuvent, en cas de besoin, demander l'aide de collectivités territoriales situées dans des départements voisins.

Par mon amendement CL 128, je proposerai que l'état de carence puisse être prononcé par décret simple, et non par décret pris en conseil des ministres : cela assouplira et dédramatisera un peu la procédure.

Assouplie ou non, une telle disposition nous fait régresser de cinquante ans.

Pourquoi la procédure de carence ne s'appliquerait-elle qu'aux départements d'outre-mer ? En quoi les caractéristiques et contraintes particulières des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution la justifieraient-elles ? Je propose donc d'étendre la disposition à l'ensemble des collectivités territoriales. Si vous n'adoptez pas mon amendement, cela équivaudra à renforcer le bien-fondé du recours que nous déposerons devant le Conseil constitutionnel contre cet article.

Méfiez-vous, cet amendement est dangereusement subtil… (Sourires.)

Il est néanmoins tentant : débattons-en en séance.

Donnez un avis de sagesse !

Je ne puis le faire à ce stade, mais les arguments de M. Letchimy méritent réflexion.

Il s'agit, vous l'avez compris, d'un amendement de provocation. Ne le votez surtout pas ! (Sourires.)

Cela nous promet un débat savoureux dans l'hémicycle : après avoir défendu son amendement, M. Letchimy votera contre !

Le Conseil constitutionnel a récemment dénié à l'État le droit de se substituer aux départements dans le cadre de la loi relative à la délinquance des mineurs. Je crains donc qu'une telle procédure ne soit constitutionnelle ni dans la rédaction actuelle de l'article, ni dans l'amendement de provocation de M. Letchimy.

Cet amendement tend à habiliter le conseil régional de la Martinique à fixer des règles spécifiques en matière d'économies d'énergie. Les conditions de procédure sont déjà remplies. Je note au surplus que la Guadeloupe a déjà obtenu deux habilitations : l'une similaire à celle que je propose ; l'autre pour créer un institut de formation. Enfin, je sais que Mme Taubira fera une demande pour la Guyane.

Ce texte marquera une évolution très positive pour la Polynésie française. Il vise, en premier lieu, à mettre fin à l'instabilité chronique des institutions de cette collectivité d'outre-mer en modifiant le régime électoral, et, en second lieu, à rénover le fonctionnement de ces mêmes institutions afin de réduire les dépenses publiques et de rationaliser les relations entre l'exécutif et l'assemblée délibérante.

Depuis mai 2004, les institutions de la Polynésie française connaissent en effet une instabilité politique chronique, à laquelle la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 n'a pas réussi à remédier. Il en résulte une paralysie du pouvoir local qui affecte la situation générale du territoire.

Ce ne sont pas moins de onze présidents qui se sont succédé depuis 2004 à la tête de la Polynésie française…

Trois seulement !

En effet, trois qui ont alterné à plusieurs reprises. Quant à l'assemblée de Polynésie, elle n'a cessé, depuis les dernières élections de janvier et février 2008, de se recomposer au gré d'un jeu d'alliances fluctuantes qu'entretiennent la forte segmentation des partis politiques et la recherche, par les élus, du meilleur moyen de servir leurs intérêts locaux.

Je concentrerai mon propos sur les deux principaux volets du texte, ainsi que sur ses principales mesures en notant, le cas échéant, les difficultés que celles-ci recèlent.

Le premier volet consiste en la réforme du mode du scrutin applicable à l'élection de l'assemblée de la Polynésie française. L'objectif en est de favoriser la constitution de majorités claires et stables, grâce à quatre leviers. Il s'agit d'abord, à l'initiative de la commission des lois du Sénat, de constituer une circonscription électorale unique, composée de huit sections, qui renforcera l'unité politique de la Polynésie en incitant les formations politiques locales à se regrouper tout en assurant la représentation des archipels éloignés dans le respect du principe d'égalité devant le suffrage. En second lieu, le projet attribue une prime majoritaire égale à un tiers des sièges – soit 19 sièges – à la liste qui, au premier tour, aura recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés ou qui, au second tour, sera arrivée en tête dans l'ensemble de la collectivité, et ce quels que soient les résultats obtenus par cette même liste dans chacune des huit sections électorales. Troisièmement, le texte définit des seuils pour l'accès au second tour de scrutin – 12,5 % des suffrages exprimés –, pour la fusion des listes entre les deux tours ainsi que pour la répartition des sièges entre les listes au premier et au second tour de scrutin – 5 % des suffrages exprimés dans les deux cas. Ces seuils devraient favoriser les regroupements entre les différentes formations politiques polynésiennes. Le quatrième et dernier levier est l'instauration d'une condition de résidence : seules les personnes résidant dans une section électorale pourraient s'y porter candidates, ce pour garantir une représentation équitable des archipels éloignés. Je donnerai cependant un avis favorable à un amendement de suppression de cette disposition, car elle déroge aux principes généraux du droit électoral.

Le second volet a trait à l'amélioration du fonctionnement des institutions polynésiennes.

Le projet de loi organique instaure, en premier lieu, des mécanismes permettant l'engagement plus serein de la responsabilité de l'exécutif devant son assemblée délibérante. Dans cet esprit, les conditions d'adoption d'une motion de défiance à l'encontre du gouvernement seront renforcées : celle-ci devra, d'une part, être déposée par un tiers des membres de l'assemblée – contre un quart actuellement – et, d'autre part, être adoptée par une majorité qualifiée des trois cinquièmes – au lieu de la majorité absolue comme aujourd'hui.

Le projet vise par ailleurs à rationaliser le fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française en fixant un nombre maximum de ministres : de sept à dix. Les ministères seront ainsi plus homogènes et plus cohérents. Par ailleurs, le nombre de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres ne pourra excéder un plafond correspondant à 20 % des dépenses de fonctionnement du gouvernement polynésien. Cette solution ne me paraît pas optimale : d'autres formules peuvent être envisagées afin d'éviter les abus tout en préservant l'autonomie de la Polynésie française.

La troisième et dernière série de modifications porte sur le fonctionnement de certaines institutions. Ainsi, les missions incombant au comité des finances locales ont été étendues à un rôle de diagnostic et de conseil au profit des communes en difficulté. Ce comité ne disposant que d'un seul fonctionnaire pour assurer son secrétariat, je vous proposerai, par un amendement, de revenir sur l'extension – à mon avis trop large – de ses compétences. Enfin, le texte permet la création, par une loi de pays, d'autorités administratives indépendantes dotées d'un pouvoir réglementaire et de sanction, notamment en matière de droit de la concurrence.

Ce projet n'est qu'un instrument au service de la stabilité politique et institutionnelle de la Polynésie française. Il devrait contribuer à restaurer la confiance des électeurs, mais il n'est pas sûr qu'il suffise à rétablir celle des investisseurs. Il ne doit donc en aucun cas dispenser le gouvernement polynésien de conduire le plus rapidement possible, en concert avec l'État et les communes, des politiques publiques cohérentes, notamment en matière d'aménagement et de développement durable du territoire.

La majorité de droite de la législature précédente a favorisé en Polynésie l'instabilité en ne cessant de modifier le mode de scrutin. Celui de 2004 a été le fruit d'un amendement déposé au Sénat par M. Gaston Flosse et accepté par le Gouvernement et par le rapporteur. La majorité s'est inclinée devant la volonté du président Flosse et celle, peut-être, du président Jacques Chirac.

En 2007, le mode de scrutin a été modifié à deux reprises, la première fois pour rien d'ailleurs. Et voici qu'en 2011, le Gouvernement nous propose un nouveau mode de scrutin que le Sénat a rendu fort heureusement plus efficace car le texte gouvernemental ne permettait pas de dégager une majorité. C'est du reste le mode de scrutin que les socialistes avaient, avec Oscar Temaru, préconisé en vain en 2007. Il semble que toutes les forces politiques polynésiennes s'y soient aujourd'hui ralliées. Les socialistes étaient donc en avance !

Toutes les modifications précédentes n'avaient eu pour seul objectif que de prêter main-forte aux favoris du pouvoir – Gaston Flosse jusqu'en 2007, puis Gaston Tong Sang – et de combattre Oscar Temaru et son parti. Or ces manoeuvres ont abouti au résultat inverse puisque Oscar Temaru, diabolisé bien avant 2004 en tant que chef des indépendantistes, est aujourd'hui président de la Polynésie française, devenant de ce fait un personnage incontournable dans le paysage politique polynésien.

L'instabilité politique a entraîné une crise économique et financière grave et durable, compte tenu du poids de la collectivité polynésienne dans l'économie locale ainsi que de l'absence de concurrence et des situations de monopole qui en résultent.

Toutefois, alors que la mission d'assistance à la Polynésie française a rendu un rapport important, on ne peut que regretter que le Gouvernement se soit relativement peu appuyé sur ce document. Nous déposerons, pour notre part, trois amendements qui s'en inspirent.

Il est urgent d'agir car la situation en Polynésie française est déplorable. C'est pourquoi, si le texte demeure insuffisant dans sa dimension économique et financière, nous l'approuvons dans sa rédaction issue du Sénat.

Je réserve pour la séance publique deux questions à l'adresse de Mme Penchard, ministre chargée de l'outre-mer : le Gouvernement est-il enfin décidé à soutenir loyalement et sans arrière-pensée l'actuel gouvernement d'Oscar Temaru en cessant toute manoeuvre visant à entretenir l'instabilité ? Quelle sera, à la suite de la modification du mode de scrutin, sa position en matière d'élections ? Le groupe socialiste, en accord avec le président Temaru, est hostile à des élections anticipées. Le gouvernement actuel de la Polynésie française doit en effet disposer de la durée pour prendre les mesures urgentes de développement économique qui s'imposent.

Il est fort probable que je préside la séance lors du passage du texte dans l'hémicycle : je ne pourrai donc pas m'exprimer. C'est pourquoi je tiens à le faire ici.

C'est bien la loi de 2004, contre laquelle nous aussi avions voté, qui a engendré l'instabilité que nous connaissons aujourd'hui, instabilité qui a plongé la Polynésie française dans une crise économique et sociale grave mais qui favorise aussi le sentiment que la France n'est pas capable d'assurer le fonctionnement normal des institutions polynésiennes et le développement économique du territoire.

Nous voici aujourd'hui devant le troisième texte visant à stabiliser les institutions. Or ce n'est pas une loi qui y parviendra parce que ce qui est en cause, c'est le comportement de nombreux élus, qui appartiennent, contrairement à ce qu'a affirmé René Dosière, aussi bien au camp indépendantiste qu'aux deux grandes formations autonomistes. Se faire élire sur une alliance politique pour en changer jusqu'à cinq fois au cours de la mandature est une attitude indigne de la République !

Monsieur Dosière, Oscar Temaru n'est pas la vierge effarouchée que vous avez dépeinte.

Je ne l'ai jamais prétendu.

Il a été l'acteur volontaire de la réélection au Sénat de l'ex-président Gaston Flosse, son prétendu ennemi juré. C'est leur complicité qui ruine la Polynésie française. Il est vrai qu'elle leur assure le pouvoir.

Je ferai quelques remarques sur le texte.

Le seuil fixé pour se maintenir au deuxième tour est excessif. Quant au découpage, il devrait être établi par décret et non pas fixé par la loi. Pour les deux textes précédents, la Commission des lois, suivant en cela M. Gosselin, le rapporteur, s'est conformée à cette règle : pourquoi y déroger pour le présent texte ? Par ailleurs, la condition de résidence n'est pas constitutionnelle, même si, monsieur le rapporteur, il faudrait effectivement que la Constitution prévoie pour la Polynésie française une dérogation que justifie sa spécificité géographique. Elle s'étend en effet sur une aire équivalente à celle de l'Union européenne et je ne vois pas bien comment un élu résidant à Tubuai, dans les îles Australes, pourrait mieux représenter les îles Marquises qu'un habitant d'Hiva-Oa.

Je tiens également à souligner que la mesure relative au président de l'assemblée va dans le sens de la stabilité des institutions : ce sera toujours un poste de moins à échanger au cours de la mandature !

En revanche, la règle de la majorité qualifiée des trois cinquièmes pour renverser un Gouvernement ne garantira pas la stabilité. Compte tenu de l'éclatement des forces politiques dans le cadre des huit, voire des neuf sections électorales, elle risque même de conduire, faute de pouvoir le renverser, à conserver un gouvernement qui ne pourrait plus faire adopter de délibérations – M. Dosière a précédemment évoqué ce risque pour la Martinique et la Guyane.

Encadrer le nombre de ministres et de collaborateurs est une fort bonne mesure : il faudrait également encadrer les salaires des collaborateurs ainsi que les indemnités des élus de la Polynésie française, lesquels n'ont pas, jusqu'à aujourd'hui, fait la preuve de leur sens des responsabilités. M. Michel Buillard est moins bien indemnisé comme député de la nation qu'un représentant de l'assemblée de la Polynésie française. Cette mesure permettrait de décourager ceux qui se font élire pour d'autres raisons que le service de l'intérêt général. Je sais qu'ils forment une minorité, mais elle est responsable de toutes les « bascules » !

Monsieur le rapporteur, ce texte ne permettra pas de rétablir la confiance des électeurs polynésiens, car ils savent à quoi s'attendre de leurs responsables actuels. Il conviendrait plutôt de renforcer le rôle des communes dans la vie institutionnelle, économique et sociale.

Enfin, il serait hautement souhaitable de ne pas procéder à des élections anticipées. L'accord politique de l'assemblée de la Polynésie française sur ce texte est un accord minimal, me semble-t-il. Ne sachant plus comment sortir d'une situation que les forces politiques ont en partie créée, on nous demande d'avaliser un mode de scrutin qui n'est pas équitable et ne favorise ni le pluralisme ni la responsabilité politique. On doit donner aux électeurs la possibilité de juger leurs responsables actuels sur leurs actes à la date prévue, c'est-à-dire dans deux ans. Ils pourront alors redonner un avenir à leur territoire, à condition toutefois qu'ils écartent le tandem infernal formé par MM. Temaru et Flosse et élisent des responsables dignes de ce nom.

Je tenterai de me montrer le plus objectif possible : ne plus avoir d'attache partisane en Polynésie française me permet de garder un état d'esprit très ouvert, même par rapport à M. Oscar Temaru, qui a sa part de responsabilité dans la déstabilisation de nos institutions. Il a en effet utilisé deux élus issus de groupes autonomistes pour asseoir sa majorité : Clarenntz Vernaudon, qui fait à l'heure actuelle la une des journaux polynésiens, et Chantal Galenon, qui a été élue sur une liste Tahoera'a Huiraatira.

Je tiens à appeler les membres de la Commission à ne pas élargir encore le fossé d'incompréhension qui se creuse chaque jour davantage entre l'État, ou le Gouvernement, et les élus locaux. L'assemblée territoriale s'est prononcée contre le texte. Elle a, du reste, manifesté son opposition à tous ceux qui visaient à apporter la stabilité en Polynésie en instaurant de nouveaux modes de scrutin.

Mes amendements sont le fruit d'un accord, au moins minimal, entre les groupes autonomistes, qu'il s'agisse de To Tatou Ai'a, de Tahoera'a Huiraatira de Gaston Flosse ou de Ia Ora te Fenua de Jean-Christophe Bouissou : j'ai réuni les responsables de ces formations dans mon bureau il y a deux semaines. Ces amendements visent notamment à porter le nombre des sections de huit à neuf et à rejeter l'exigence de majorité qualifiée des trois cinquièmes afin de laisser le jeu démocratique se dérouler librement : la majorité absolue doit suffire à renverser le président.

Ils prévoient également de fixer le seuil exigé pour accéder au second tour à 10 % des suffrages exprimés plutôt qu'à 12,5 %.

Ils visent enfin à laisser les ministres choisir librement leurs collaborateurs. Nous ne devons pas craindre le comportement futur de nos élus. Le président Temaru soumettra mardi prochain à l'assemblée territoriale des mesures d'économie pour éviter de s'enfoncer davantage encore dans la crise. La situation budgétaire est très tendue et les communes commencent à en ressentir l'impact.

L'origine de la crise politique se situe évidemment dans un défaut de comportement moral, en particulier pour ce qui est de la gestion des deniers publics. Nous vivons une crise de régime. Mais je me plie à la loi actuelle, qui est celle de la majorité. Au sein du conseil municipal de Papeete, je travaille très bien avec le Tavini Huiraatira de M. Temaru. C'est pourquoi je suis défavorable à une dissolution de l'assemblée de la Polynésie française et à des élections anticipées. Il faut veiller, je le répète, à ne pas élargir le fossé qui se creuse chaque jour davantage entre l'État et les Polynésiens.

Je tiens à saluer l'esprit visionnaire du parti socialiste – ses mérites comme gestionnaire étant moins évidents.

Jean-Christophe Lagarde a fait des observations de bon sens. Toutefois, la Polynésie française relevant d'un statut spécifique, le découpage des sections a toujours été fixé par la loi.

Monsieur Buillard, je vous remercie du caractère objectif de votre commentaire. S'agissant de la situation actuelle, les responsabilités sont effectivement partagées. Cette instabilité n'en a pas moins conduit à une paralysie à laquelle il convient de mettre un terme pour assurer l'avenir du territoire.

Avis défavorable.

Le découpage de l'Île de Tahiti en trois sections respecte la délimitation des trois circonscriptions législatives qui ont été prévues pour l'élection des trois députés de la Polynésie française, délimitation qui a été validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18 février 2010. Créer une neuvième section briserait cette adéquation.

Les conditions de domiciliation n'ont jamais interdit les parachutages, ces dispositions pouvant facilement être contournées.

Certes, les distances entre les différentes îles de Polynésie sont très importantes. Toutefois, la constitutionnalité d'une telle condition, exigée au sein d'une section électorale et non d'une circonscription, comme pour les élections régionales, n'est pas assurée dans la mesure où elle remet en cause l'universalité du suffrage.

Avis favorable.

Cet amendement me laisse perplexe, parce que la logique du texte du Sénat repose sur l'existence d'une circonscription unique qui garantit, mathématiquement du moins, une majorité, ce que les forces politiques polynésiennes admettent toutes aujourd'hui – tel n'a pas toujours été le cas.

La condition de domiciliation, introduite par le Sénat, est motivée par la géographie très particulière de la Polynésie, dont certaines îles sont éloignées de 2 000 à 3 000 kilomètres du centre : cette donnée induit un certain comportement culturel, les îliens étant enclins à s'affilier à la majorité du centre en vue d'obtenir le plus grand nombre d'avantages pour leur propre circonscription.

Avec la circonscription unique et la prime majoritaire, le risque est de voir des élus qui n'habitent pas les îles représenter celles-ci, la liste unique majoritaire obtenant au moins un élu dans chacune. Le rapporteur du Sénat a souhaité y parer en introduisant une condition de domiciliation. Il a expliqué qu'elle était dérogatoire au droit électoral mais que le Conseil constitutionnel pourrait l'accepter compte tenu des spécificités du territoire. La mesure n'est donc pas nécessairement inconstitutionnelle : le Conseil tranchera. Reste en tout état de cause à faire en sorte que les élus des îles y résident effectivement.

L'intérêt bien compris des Polynésiens est d'établir des listes équilibrées du point de vue géographique. Faisons confiance à leur intelligence politique.

Avis défavorable.

L'instauration d'une prime majoritaire constitue la principale innovation du projet de loi organique en matière électorale. Instituée par la loi organique du 24 février 2004, elle était de 33 % des sièges, comme dans le présent projet de loi organique.

Ne proposer que quinze sièges me paraît insuffisant pour constituer des majorités stables : il convient donc de maintenir la prime majoritaire à dix-neuf sièges.

L'ensemble des groupes politiques de l'assemblée territoriale a proposé quinze sièges.

Nous essayons de les protéger contre les poisons et les délices qui leur ont fait tant de mal dans le passé.

Avis défavorable.

Depuis l'instauration d'un scrutin de liste à deux tours en Polynésie française, le seuil pour l'accès au second tour a constamment été fixé à 12,5 % des suffrages exprimés. Ce seuil favorisera le regroupement entre les différentes formations politiques polynésiennes et renforcera la stabilité et l'unité de la Polynésie française, qui est l'objectif majeur du texte. Évitons un éparpillement préjudiciable !

Selon les informations fournies par le ministère chargé de l'outre-mer, le secrétariat du comité des finances locales est actuellement assuré par un seul fonctionnaire de catégorie B au sein du haut-commissariat de la République. Il est donc impossible d'envisager que cet organisme consultatif puisse devenir un centre d'expertise pour la mise en oeuvre des compétences en matière de gestion de distribution d'eau, d'assainissement et de gestion des ordures ménagères.

Cet amendement vise donc à supprimer l'article 5 GA.

Cet amendement redéfinit le rôle du comité des finances locales et lui retire une mission d'analyse qu'il ne peut assumer.

Avis favorable.

L'amendement est excellent, mais je voudrais être sûr qu'il n'est pas ad hominem.

Soyez rassuré. Étant rapporteur du projet sur les juridictions financières, je saisis simplement les occasions de faire progresser ce sujet.

Étant par principe défavorable à toute mesure qui reviendrait sur l'autonomie reconnue au gouvernement de la Polynésie française, on pourrait penser que je soutiendrais cet amendement. Cependant, la mission d'assistance à la Polynésie française a dénoncé des dérives trop importantes, avec un pic de quelque 693 contrats de collaborateur de cabinet. Le Conseil d'État a précisé que des fonctions d'exécution telles que celles de maître d'hôtel, de secrétaire, de standardiste, de cuisinier, de chauffeur ou de planton ne sont pas des emplois de conception politique relevant des tâches de cabinet. La rémunération des collaborateurs de cabinet a représenté, en 2009, 52 % des dépenses de fonctionnement du gouvernement polynésien ! Le Parlement, toutes tendances confondues, ne peut rester sans agir. Une formule de moralisation est nécessaire au redressement des comptes. Le Gouvernement a proposé de limiter le nombre de collaborateurs. Le Sénat a préféré plafonner leur rémunération à 20 % des dépenses de fonctionnement. Je reste ouvert à toute autre suggestion, dans le respect de l'autonomie du gouvernement de la Polynésie.

Par cet amendement et un autre qui suivra, nous proposons de fixer dans la loi un plafond à la rémunération du président, des ministres et des membres de l'assemblée. La Polynésie est en effet la seule collectivité française dont l'exécutif et les membres des assemblées déterminent leurs propres rémunérations. Même le Président de la République, depuis 2007, ne le fait plus ! C'est une anomalie. En Nouvelle-Calédonie, comme pour toutes les collectivités et tous les exécutifs français, locaux ou nationaux, la loi fixe un plafond, la collectivité étant libre de décider d'une rémunération inférieure. Par ailleurs, cette disposition ne s'applique qu'à la rémunération de base : l'assemblée locale reste libre de fixer des frais de représentation ou autres. Enfin, la mesure figurait parmi les recommandations de la mission d'assistance à la Polynésie française.

Pour calculer ce plafond, nous avons diminué le montant actuel de 10 %. En effet, il est souhaitable que les élus se montrent exemplaires, surtout au moment où le gouvernement de Polynésie est amené à demander des efforts à toute la population. Le président actuel n'est d'ailleurs pas hostile à cet amendement.

Avis défavorable. La mission d'assistance n'a fait que suggérer aux élus de Polynésie, au titre de la solidarité dans le redressement des comptes, de baisser volontairement leurs indemnités de 10 %. J'espère qu'ils auront cette vertu, mais il ne faut pas aller trop loin : ce serait vider de sa substance le principe d'autonomie auquel nous sommes très attachés.

Sur le principe, il est parfaitement anormal que la Polynésie française soit la seule collectivité à fixer elle-même ses rémunérations. Je n'y vois aucune raison. C'est, je le répète, une anomalie qui doit être corrigée. Quant au montant, même inférieur de 10 % aux chiffres actuels, il reste tout à fait confortable. Ce serait une mesure d'économie pour la Polynésie.

L'économie est limitée, la rémunération des ministres restant fixée par l'assemblée.

Il s'agit toujours du plafond, cette pour les membres de l'assemblée de Polynésie française. Le montant proposé est de 5 898 euros brut, à rapporter aux 5 515 euros bruts que touchent les parlementaires nationaux !

Avis défavorable. Le gouvernement issu des élections ne doit pas pouvoir être remis en cause par des alliances de circonstance issues d'une recomposition politique qui n'a pas l'aval des électeurs, et pour tout dire assez factice. L'institution d'une motion de défiance constructive en 2004 représente un progrès : en attendant, je m'en tiens à la règle des trois cinquièmes.

…qui va nous mener à une situation de blocage. Actuellement, le président Temaru dispose d'une majorité très limitée, sans même parler du nouvel épisode judiciaire impliquant l'un des membres de cette majorité. Pourtant, du fait de cette règle, il est assuré de rester en place jusqu'en 2013 !

Le mode de scrutin qui nous est proposé devrait déboucher sur des majorités très fortes. Dès lors, la règle des trois cinquièmes paraît superfétatoire. Mais dans la situation actuelle, où le président de la Polynésie dispose d'une majorité très faible et fragile, cette disposition assure son maintien au pouvoir, même si c'est dans des conditions difficiles. Nous nous déterminerons en séance, après avoir entendu la ministre sur la date d'application du nouveau mode de scrutin.

Il représente 813 000 euros d'économie pour la Polynésie.

Avis favorable. Ce conseil a un coût élevé pour un bilan faible.

Avis favorable. La Cour des comptes n'a pas de compétence directe sur le territoire de la Polynésie française : on ne voit pas comment le Premier président de la Cour pourrait la déléguer !

Je profite de cet amendement, auquel je suis favorable, pour dire combien remarquable est le travail effectué par la chambre territoriale des comptes de Polynésie depuis 2005. Ses rapports – 1 113 pages au total – ont fait l'objet de deux publications dans le rapport annuel de la Cour des comptes et montrent toutes les dérives, y compris d'ailleurs de la part de l'État central, constatées en Polynésie. Mais on y trouve aussi des pistes pour améliorer la situation !

Avis favorable : il permet aux comptables et créanciers de saisir la chambre territoriale des comptes à fin d'inscription d'une dépense obligatoire.

Par les accords de Matignon de 1988, puis par l'accord de Nouméa de 1998, la Nouvelle-Calédonie a pris en main son destin afin de définir un avenir partagé entre les différentes communautés qui composent cette société particulière au sein de la République. D'où la mise en place d'institutions spécifiques et d'un droit constitutionnel particulier, d'essence quasiment fédérale, par l'intégration des principes de l'accord de Nouméa au sein de la Constitution française. Parmi ces principes figurent ceux de collégialité et de proportionnalité du gouvernement, élu à la représentation proportionnelle par le congrès, qui doit représenter toutes les communautés et tous les partis.

Le présent projet de loi organique, qui nous est soumis dans le cadre d'une procédure accélérée, a pour objectif de mettre fin au détournement de la procédure prévue à l'article 121 du statut de 1999 pour assurer le maintien de cette collégialité. Ce détournement a eu pour effet de bloquer le fonctionnement des institutions néo-calédoniennes : du 17 février au 10 juin dernier, la Nouvelle-Calédonie n'a pas été en mesure de désigner un gouvernement qui ne soit pas immédiatement démissionnaire de droit.

« L'affaire du drapeau » est un des éléments à l'origine de cette dernière crise. Reprenant une suggestion de notre collègue Pierre Frogier, le congrès a adopté, le 13 juillet 2010, le voeu d'associer le drapeau tricolore au drapeau du FLNKS, présenté comme le drapeau de la Kanaky, c'est-à-dire de l'État indépendant qu'ils souhaitent voir mettre en place. Le gouvernement a chuté en février dernier sur l'accusation de ne pas soutenir une décision collégiale. Depuis, il a été impossible de mettre en place un nouvel exécutif.

En effet, en application du statut de 1999, le congrès doit déterminer le nombre de membres du gouvernement, avant de les élire par un scrutin de liste à la proportionnelle. Depuis février 2010, le congrès a élu quatre gouvernements successifs : les trois premiers n'ont jamais pu être installés car, dès l'élection des membres du gouvernement, l'ensemble des membres d'une liste présentée par un groupe d'élus au congrès présentait systématiquement sa démission. En application des dispositions actuelles de l'article 121 de la loi organique, si un membre du gouvernement cessant ses fonctions ne peut être remplacé par un suivant de liste, le gouvernement est démissionnaire de plein droit, afin qu'une nouvelle élection permette de rétablir les équilibres politiques initiaux.

L'utilisation systématique de ces dispositions constitue un détournement de procédure : comme le révèlent les travaux parlementaires sur la loi organique de 1999, et notamment le rapport de notre collègue René Dosière, elles n'ont jamais été conçues comme un moyen pour un groupe minoritaire de faire chuter un gouvernement.

Ce projet de loi organique réécrit donc l'article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 afin de maintenir la possibilité pour un groupe politique de démissionner du gouvernement, tout en empêchant que des démissions collectives répétées ne fassent obstacle à l'exercice par l'exécutif de ses prérogatives.

Si les membres d'une liste démissionnent collectivement et provoquent ainsi la démission de plein droit du gouvernement, ce dispositif ne peut plus être mis en oeuvre pendant un délai de dix-huit mois. Si les membres démissionnaires d'une liste de candidats ne peuvent pas être remplacés, le gouvernement pourra continuer de fonctionner en leur absence, dans un effectif inférieur à celui prévu par le congrès et sans représentants du groupe ayant provoqué la démission, en étant réputé être au complet.

Afin de préserver la participation des différentes forces politiques calédoniennes au gouvernement, l'article 1er permet aux groupes démissionnaires qui auraient choisi de perdre leur représentation au sein de l'exécutif de la rétablir, malgré l'absence d'élection d'un nouveau gouvernement pendant dix-huit mois. Il leur suffira de déposer à tout moment une nouvelle liste de candidats. Ainsi seront respectés les principes à valeur constitutionnelle de collégialité et de proportionnalité du gouvernement, issus de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, ainsi que le principe de stabilité de l'exécutif.

À l'issue du mandat en cours des membres des assemblées provinciales et du congrès, après les prochaines élections provinciales prévues en mai 2014, commencera la dernière phase prévue par l'accord de Nouméa.

Ce n'est donc pas à une réforme d'ensemble, mes chers collègues, mais à un simple ajustement que votre Commission vous propose de procéder. C'est pourquoi je vous demande d'approuver sans modification le présent projet de loi organique, pour garantir la stabilité du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie sans remettre en cause de délicats équilibres politiques.

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie présente la particularité d'être élu à la proportionnelle et collégial. Autre particularité, il peut être renversé par un seul parti politique. Cette organisation particulière a été approuvée par l'ensemble des partis politiques, dans un esprit de sagesse et de responsabilité, l'échec du statut Lemoine, puis du statut Pons les ayant convaincus de l'incapacité d'un exécutif démocratique classique à résoudre la crise politique.

Nous n'avions cependant pas prévu qu'un parti politique – Calédonie ensemble, en l'espèce – abuse de ces principes de collégialité et de proportionnalité et de cette possibilité pour une minorité de renverser le Gouvernement, au point qu'on peut parler, comme l'a fait le rapporteur, de détournement de procédure. On en est aujourd'hui à un quatrième gouvernement Martin, à la suite de trois démissions en deux mois.

L'adoption d'un article 121 révisé est indispensable pour remédier à ces dérives. Alors que nous avions, avec Pierre Frogier, envisagé de procéder par voie d'amendements, le Gouvernement a préféré passer par un projet de loi organique. Si la rédaction de celui-ci ne nous satisfait pas totalement, elle nous semble à même d'assurer le plus important, à savoir la stabilité des institutions. Celle-ci est en effet une des conditions la préservation de la paix civile en Nouvelle-Calédonie, les Néo-Calédoniens ayant la hantise de connaître la même instabilité gouvernementale qu'en Polynésie.

Sur votre proposition, monsieur le président, je ne défendrai donc pas les cinq amendements que nous voulions originellement présenter, tout en regrettant que le Gouvernement ne les ait pas examinés de façon plus attentive. Je voudrais cependant présenter rapidement ces propositions, qui nous semblaient susceptibles d'assurer un meilleur fonctionnement des institutions locales. Il s'agissait d'octroyer au président du gouvernement des pouvoirs de police administrative ; de permettre aux établissements publics d'enseignement de Nouvelle-Calédonie de disposer d'un régime budgétaire et comptable dérogatoire ; d'autoriser les présidents de province à conclure, par délégation de leur assemblée, des contrats de travaux, de fournitures et de service d'un faible montant ; de permettre aux assemblées de province d'adopter une délibération autorisant l'exécutif local à signer un marché avant l'engagement de la procédure de passation de marché ; enfin de permettre aux membres du sénat coutumier de siéger au conseil économique et social, possibilité prévue par l'accord de Nouméa.

Je déplore qu'on ne puisse pas voter ces dispositions consensuelles dans le cadre de ce projet de loi organique.

Les institutions de Nouvelle-Calédonie sont tout à fait particulières. On doit ainsi rappeler l'existence d'une citoyenneté calédonienne dont sont exclus certains citoyens français installés depuis trop peu de temps en Nouvelle-Calédonie pour avoir le droit de voter aux élections provinciales.

Les citoyens français installés en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1999 n'ont toujours pas le droit de voter aux élections provinciales !

Nous n'allons pas recommencer le débat de 1999. Cette disposition était prévue dans l'accord de Nouméa.

C'est faux ! Les Néo-Calédoniens s'étaient prononcés en faveur du principe d'un corps électoral « glissant ».

Le Conseil constitutionnel a tranché.

En notre faveur, et c'est précisément ce qui a rendu la révision constitutionnelle nécessaire, le Conseil ayant clairement dit que l'accord de Nouméa prévoyait un corps électoral glissant.

Au mépris du vote du Parlement, la loi organique prévoyant un corps électoral « gelé ».

C'est faux encore une fois, s'agissant du moins des élections provinciales. C'est un véritable déni de démocratie que de priver ainsi des citoyens français du droit de vote pendant des durées aussi longues.

L'accord de Nouméa disposait par ailleurs que les transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie étaient irréversibles et que le congrès de la Nouvelle-Calédonie était doté d'un pouvoir législatif. Enfin, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie devait être constitué à la représentation proportionnelle, dont je ne vois pas en quoi elle serait moins démocratique que la représentation majoritaire.

Ce particularisme institutionnel s'explique par le fait que la Nouvelle-Calédonie est en voie de décolonisation pacifique, ce qui est une nouveauté dans l'histoire coloniale de la France. Les deux peuples engagés dans ce processus de décolonisation revendiquent avec la même légitimité ce territoire comme leur pays. Au terme de ce processus, et au plus tard en 2018, la population néo-calédonienne devra s'exprimer pour ou contre l'accession à la souveraineté pleine et entière.

Le groupe socialiste est tout à fait favorable au projet de modification de l'article 121, relatif à la composition du gouvernement, qui nous est aujourd'hui soumis.

Mais pourquoi cette modification s'imposait-elle ? En raison d'une dérive dont je proposerai une analyse sans doute moins polémique que celle de M. Yanno, dans la mesure où je suis plus éloigné des jeux politiques locaux. Alors qu'à l'époque de la loi organique ne s'opposaient que deux composantes, les indépendantistes du FLNKS et le RPCR, ce dernier a éclaté en plusieurs groupes cependant que l'autre camp s'est désuni. Or, comme toujours, on s'en prend plus à ses anciens amis qu'à ses adversaires… Je ne veux pas m'immiscer dans la vie politique locale, mais nous ne pouvons laisser mettre en cause l'accord de Nouméa sans intervenir.

D'autre part, jusqu'ici, le processus de décolonisation de la Nouvelle-Calédonie a été soutenu par la gauche comme par la droite de métropole mais, avec le temps, une partie de ces forces méconnaît parfois la situation dans la collectivité, comme en témoignent certaines réactions à des dispositions sur le droit de vote, pourtant au coeur de l'accord de Nouméa. Il conviendrait que la métropole et l'Assemblée soient tenues précisément informées de l'évolution en Nouvelle-Calédonie, et je renouvelle donc mon souhait que notre Commission crée une mission d'information qui pourrait faire des propositions pour l'après-Nouméa, car nous devons préparer l'avenir sans entrer dans querelles politiques locales.

Monsieur Yanno, pouvons-nous considérer que vos cinq amendements sont retirés, dans l'attente d'un support plus adéquat ?

Oui, monsieur le président. Mais le Gouvernement de la République aurait tout intérêt à régler ces questions.

Nous vous appuierons, monsieur le rapporteur et moi.