Commission des affaires étrangères
Séance du 16 décembre 2009 à 9h30
La séance
Accord France-Belgique en matière de sécurité sociale (n° 1956)
La séance est ouverte à neuf heures trente.
La commission examine, sur le rapport de M. André Schneider, le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Belgique pour le développement de la coopération et de l'entraide administrative en matière de sécurité sociale (n° 1956).
Alors que le montant des prestations sociales versées à l'étranger ne cesse de croître, les Etats membres de l'Union européenne ont insuffisamment pris en compte, lors de la révision en 2004 du règlement qui coordonne les systèmes nationaux de sécurité sociale, la fraude transnationale aux prestations et aux cotisations.
L'accord du 17 novembre 2008 entre la France et la Belgique pour le développement de la coopération et de l'entraide administrative en matière de sécurité sociale, après celui signé avec la République tchèque, illustre la volonté française de combler les lacunes de la législation communautaire par la conclusion d'accords bilatéraux de coopération en matière de sécurité sociale avec les autres Etats membres.
Comme vous le savez, le droit communautaire prévoit une coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale, plutôt qu'une harmonisation des législations des Etats membres.
Cette coordination a été mise en oeuvre en 1971 par l'adoption du règlement (CEE) n° 140871 du Conseil. Ce dernier a fait l'objet de nombreuses modifications jusqu'au règlement (CE) n° 8832004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 qui sera applicable à compter de l'entrée en vigueur du nouveau règlement d'application, prévue au printemps 2010.
Les règlements en matière de sécurité sociale reposent sur les principes suivants :
– l'égalité de traitement : toutes les personnes résidant sur le territoire d'un État membre sont soumises aux obligations et admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ;
– l'unicité de législation : la personne assurée est soumise à la législation d'un seul État membre, celui dans lequel elle exerce une activité professionnelle. Des règles particulières s'appliquent pour les fonctionnaires ainsi que pour les travailleurs exerçant une activité salariée ou non salariée dans plusieurs États membres ;
– la totalisation-proratisation, c'est-à-dire l'acquisition de droits aux prestations dans un Etat membre en faisant appel, si nécessaire, aux périodes d'assurance accomplies dans un autre Etat ;
– la conservation des droits acquis.
Les dispositions des règlements concernent toutes les branches classiques de la sécurité sociale et bénéficient à tous les ressortissants d'un État membre qui sont ou ont été couverts par la législation de sécurité sociale de l'un des États membres, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants. Le champ d'application a été étendu par le nouveau règlement aux régimes légaux de préretraite et aux personnes non actives.
Celui-ci comporte également toute une série de mécanismes visant à garantir le bon fonctionnement et la collaboration accrue entre les États membres et leurs institutions en matière de sécurité sociale.
Cette préoccupation trouve également un écho dans la résolution du Conseil du 22 avril 1999 qui définit un code de conduite pour une meilleure coopération en matière de lutte contre la fraude transnationale.
S'inspirant du code de conduite européen et fort du constat que le nouveau règlement ne propose pas d'outils pour lutter contre la fraude, les deux Etats ont décidé de se doter d'un dispositif pour assurer le respect des règles communautaires. A ce jour, seul un accord bilatéral permet l'exercice des contrôles prévus par la législation sociale d'un Etat membre lorsque les bénéficiaires résident ou travaillent hors du territoire de cet Etat.
L'accord franco-belge que nous examinons aujourd'hui constitue le deuxième exemple – après l'accord avec la République tchèque du11 juillet 2008 – de la détermination française à lutter contre la fraude sociale transnationale. Il est en effet prévu de conclure des accords similaires avec les autres Etats membres de l'Union européenne.
Par cet accord, la France et la Belgique se dotent des moyens juridiques nécessaires à une coopération renforcée en matière de sécurité sociale.
L'article 5 détermine les principes généraux de la coopération (obligation d'assistance mutuelle, principe de gratuité de l'entraide administrative, authenticité des documents fournis). L'institution compétente doit ainsi répondre à une demande d'information, au plus tard dans les trois mois.
Principale innovation, l'article 6 prévoit la transmission de fichiers de données à des fins d'exploitation et de rapprochement en vue de la constatation de fraudes, abus ou erreurs en matière de prestations, de cotisations ou d'assujettissement.
La communication des données obéit au régime juridique relatif à la protection des données à caractère personnel dont les principales dispositions sont rappelées par l'article 7.
La coopération s'exerce dans quatre domaines :
– les prestations : en vertu de l'article 9, un organisme de sécurité sociale amené à contrôler la résidence d'une personne qui, sur cette base, soit bénéficie d'une prestation sociale soit est affiliée à sa législation, peut interroger une institution de l'autre État afin de s'assurer de la qualité de résident de ladite personne.
L'organisme peut également, aux termes de l'article 10, interroger l'institution de l'autre État pour vérifier les ressources d'une personne soumise à la législation de son État afin de contrôler l'assiette des cotisations et contributions dues à ce titre. Ce contrôle peut également être opéré en cas d'octroi de prestations sous conditions de ressources.
La réalisation d'un contrôle en vue de vérifier l'absence de cumul de prestations lorsque ce cumul est interdit peut donner lieu à un échange d'informations entre institutions (article 11).
L'article 13 prévoit la saisine d'un organisme de sécurité sociale de l'autre État au stade de l'instruction d'une demande d'octroi d'une prestation sociale afin de vérifier que l'intéressé(e) remplit bien les conditions posées.
Conformément à l'article 14, les informations recueillies dans le cadre de la coopération entre institutions des deux parties peuvent justifier le refus, la suspension ou la suppression d'une prestation.
– l'assujettissement : l'article 15 prévoit qu'une convention fixe les règles de saisine des organismes compétents en matière de détachement aux fins de vérification des éléments permettant l'octroi des formulaires nécessaires au détachement.
– le recouvrement des cotisations et la répétition de prestations indues : l'article 18 prévoit les procédures de reconnaissance et d'exécution des décisions relatives aux prestations indûment versées ou aux cotisations non acquittées.
– les contrôles : l'article 19 énonce les principes de soutien et d'assistance mutuels dans les actions de contrôle, ceux-ci pouvant se traduire par un échange d'agents.
L'étude d'impact, sans toujours faire preuve d'une grande précision, met en avant les conséquences de l'accord sur plusieurs plans en soulignant principalement le bénéfice escompté de ce nouvel outil de lutte contre la fraude sociale.
En matière administrative, la mise en place de la coopération facilitera à terme la tâche des institutions compétentes dans les deux pays mais nécessite un important travail préparatoire.
En matière financière, l'étude indique l'impossibilité d'évaluer les conséquences d'un accord qui doit cependant permettre de limiter les fraudes.
Au titre de l'année 2008, le montant des créances de soins de santé présentées à la Belgique en application des règlements a été de 111 977 500 €. Le montant des dettes notifiées a atteint 68 586 400 €.
En matière de lutte contre la fraude, l'accord vient compléter le dispositif national. Si les formes de fraude sont nombreuses, l'accord s'intéresse particulièrement au détachement, « facteur important de fraude aux règles de rattachement, dont le détournement favorise les pratiques de concurrence déloyale » d'après l'étude d'impact.
D'après les données disponibles sur dix Etats de l'Union européenne, en 2008, 79 500 détachements ont été octroyés pour des assurés d'un régime étranger venant travailler en France dont 6 000 par la Belgique.
En conclusion, mes chers collègues, il me semble opportun de ratifier cet accord certes technique mais dont la portée n'est pas négligeable pour nos comptes sociaux. C'est pourquoi je vous recommande l'adoption du présent projet de loi.
Nous avons bien perçu, grâce au travail du Rapporteur, l'objectif de lutte contre les prestations sociales indues. Mais qu'en est-il plus largement de l'utilisation du système de santé ? Se soigne-t-on, lorsque l'on est un transfrontalier, indifféremment en Belgique ou en France ? Je rappellerai à cet égard que la sécurité sociale belge est financièrement à l'équilibre, ce qui n'est pas le cas en France.
L'accord que nous examinons ne traite pas de cette question. La règle au sein de l'Union européenne consiste à pouvoir se faire soigner indifféremment dans tout État membre en étant remboursé par la caisse nationale auprès de laquelle on est assuré.
A quoi sert l'Union européenne s'il faut conclure de tels accords bilatéraux entre pays voisins entretenant des relations étroites ?
J'ai présenté les textes communautaires pertinents, notamment celui qui devrait entrer en vigueur au printemps prochain. Le but de l'accord bilatéral est à la fois plus modeste et plus précis : il s'agit de limiter la fraude par un échange d'informations.
Vous avez évoqué le régime applicable aux travailleurs détachés. Par quelle caisse les professionnels exerçant en Belgique dans le cadre du détachement sont-ils remboursés ? Ont-ils par ailleurs accès sans restriction aux actes pratiqués en Belgique qui sont interdits en France par la législation sur la bioéthique ? Je pense par exemple aux tests de paternité. Voilà qui pose un problème juridique quant à la valeur légale d'un tel acte de part et d'autre de la frontière.
Le détachement permet au salarié de conserver son affiliation à la caisse de sécurité sociale de son pays d'origine. En revanche, en l'absence de détachement, le régime de remboursement et la légalité des actes pratiqués sont ceux du pays d'accueil.
Je félicite le Rapporteur pour la méticulosité de son travail. À notre collègue s'interrogeant sur le rôle de l'Union européenne, je rappellerai très simplement que les États membres n'ont pas fait le choix de transférer à l'Union ce type de compétences. Vous plaidez donc pour une Europe sociale !
La France n'aurait pas de difficulté à emprunter cette voie, mais certains de nos partenaires, dont le système de protection sociale est moins élaboré que le nôtre, seraient sans doute plus réticents.
C'est évidemment par le haut et non par le bas qu'il faudrait harmoniser la protection sociale au sein de l'Union.
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission adopte le projet de loi (n° 1956).
France-Libye : accord de coopération sur la sécurité et la lutte contre la criminalité (n° 1981)
La commission examine, sur le rapport de M. Didier Julia, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention relative à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée entre le Gouvernement de la République française et la Grande Jamahiriya arabe, libyenne, populaire et socialiste (n° 1981).
Cette convention vise principalement à intensifier les actions de formation des forces de police libyennes que mènent depuis 2007 les autorités françaises. Elle permet aussi de compléter cette coopération technique par une coopération opérationnelle.
Il peut apparaître surprenant que la France ait signé, le 10 décembre 2007, une convention relative à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée avec la Libye, un Etat qui était, il y a quelques années encore, accusé d'avoir commandité des attaques terroristes contre des pays occidentaux. Ce paradoxe apparent reflète en fait le changement d'orientation de la politique libyenne. Je ne reviendrai pas ici en détail sur le processus de réintégration progressif de la Libye dans la communauté internationale, qui s'est principalement déroulé entre 2003 et 2007 et s'est achevé avec la libération des infirmières et du médecin bulgares en juillet 2007, puis avec la conclusion d'un accord d'indemnisation des victimes américaines d'actes de terrorisme, le 14 août 2008.
Les choses se sont accélérées depuis : les négociations en vue de la signature d'un accord-cadre entre l'Union et la Libye ont commencé en novembre 2008 ; les Etats-Unis ont envoyé un ambassadeur en Libye ; cette dernière a été élue membre non permanent du Conseil de sécurité pour la période 2008-2009 et c'est l'un de ses ministres qui a présidé la 64ème Assemblée générale des Nations unies, à l'occasion de laquelle le Colonel Kadhafi s'est exprimé le 23 septembre dernier, pour la première fois depuis son accession au pouvoir, en 1969. Pendant l'année 2009, il préside en outre l'Union africaine, dont la Libye a accueilli le sommet en juillet dernier.
La France a fortement contribué à l'accélération de cette évolution. Le jour même de la conclusion de l'accord d'indemnisation des familles des victimes de l'attentat du DC 10 d'UTA, le 9 janvier 2004, a été signée une déclaration conjointe des ministres des affaires étrangères des deux Etats indiquant que la France était prête à accompagner la Libye dans son effort de modernisation et de réforme en profondeur de son système économique, afin de faciliter son insertion dans la communauté internationale.
Depuis lors, les visites ministérielles croisées ont été nombreuses. Les 24 et 25 novembre 2004, le Président Chirac avait effectué une visite officielle en Libye ; le Président Sarkozy a fait de même, les 25 et 26 juillet 2007, au lendemain de la libération des infirmières et du médecin. Une nouvelle déclaration conjointe ministérielle a alors été signée, insistant sur la volonté « de donner un nouvel élan aux relations bilatérales et de bâtir un partenariat stratégique entre les deux pays ».
Le Colonel Kadhafi a lui-même fait une visite officielle en France du 10 au 12 décembre 2007, à l'occasion de laquelle il a été reçu à l'Assemblée nationale. C'est dans le cadre de cette visite qu'a été signée cette convention relative à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité.
Le développement de la coopération dans ce domaine est rendu particulièrement nécessaire par la situation géographique de la Libye, qui est une zone d'implantation des filières jihadistes qui rejoignent facilement la zone afghano-pakistanaise, l'Iraq, ou les maquis d'Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI). Elle est de plus en plus un pays de transit pour le trafic de stupéfiants, mais aussi pour des centaines de milliers de migrants venus des pays voisins et désireux de rejoindre l'Europe par voie maritime.
La Libye a conclu des accords bilatéraux de coopération en matière de sécurité avec plusieurs pays africains (Egypte, Tunisie, Maroc, Niger, Mali, Algérie, Tchad et Soudan) et quelques pays européens (Royaume-Uni, Espagne, Italie). Depuis 2007, la France participe à la création d'une unité libyenne du même type que le RAID et dispense régulièrement des formations à des policiers libyens, en matière de sûreté aéroportuaire et de lutte contre la cybercriminalité, par exemple.
La convention va donc constituer le cadre normatif dans lequel ces actions de coopération bilatérale pourront se développer. Son champ d'application est vaste. Il inclut la lutte contre les différentes formes de criminalité organisée, mais aussi contre l'immigration irrégulière et la traite des êtres humains, et tout un volet relatif à la protection civile.
Trois articles portent plus particulièrement sur la coopération opérationnelle en matière de lutte contre la criminalité internationale, contre le terrorisme et contre la drogue. Ils prévoient des échanges d'informations sur les réseaux criminels et les méthodes qu'ils utilisent, ainsi que des échanges d'échantillons ou d'objets.
Comme toujours dans ce type d'accords, les échanges se font dans le respect des législations nationales et les Etats peuvent refuser de coopérer dans plusieurs situations : si un Etat estime une demande contraire à sa législation nationale ou attentatoire aux droits fondamentaux de la personne, ou s'il juge que son acceptation porterait atteinte à sa souveraineté, à sa sécurité, à l'ordre public, aux règles d'organisation et de fonctionnement de l'autorité judiciaire ou à d'autres intérêts essentiels de son Etat. Ces formulations laissent donc une marge de manoeuvre importante aux Etats pour refuser une demande qui leur semblerait inopportune.
La convention franco-libyenne se distingue en revanche du modèle sur trois points principaux afin de tenir compte des spécificités de la situation libyenne : d'une part, l'accent est mis sur la formation et l'échange d'expériences, afin d'aider les forces de l'ordre libyennes à rattraper leur retard par rapport aux pratiques de notre pays ; d'autre part, la convention ne comporte pas certaines stipulations car la Libye ne remplit pas les conditions nécessaires à leur mise en oeuvre. En particulier, la convention ne comporte aucune stipulation relative à l'échange de données personnelles dans la mesure où la législation libyenne n'offre pas les garanties nécessaires à leur protection. La convention ne prévoit pas non plus la mise en place d'un organe de suivi, mais c'est parce qu'il existe déjà un comité de suivi de la coopération en matière de sécurité intérieure franco-libyenne créé en 2005.
J'ai interrogé le ministère des affaires étrangères et européennes sur la possibilité d'accueillir des élèves libyens dans les écoles françaises de formation des policiers et des gendarmes : il m'a répondu que, si cette éventualité n'était pas mentionnée expressément dans la convention, elle n'en était pas pour autant exclue puisque la coopération technique peut prendre la forme de l'accueil réciproque de fonctionnaires et d'experts : les fonctionnaires stagiaires des écoles de formation libyennes et françaises pourraient bénéficier de tels échanges. C'est même déjà le cas à l'école des officiers de la gendarmerie nationale de Melun.
La France et la Libye ont beaucoup à gagner à intensifier leur coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée. La Libye a besoin de disposer de forces de sécurité mieux formées et organisées et à même d'utiliser des méthodes de travail modernes ; en l'y aidant, notre pays contribue à réduire les flux de migrants clandestins – qui sont traités très durement en Libye –, le trafic de stupéfiants et l'action des mouvements terroristes qui transitent par la Libye.
La partie libyenne a ratifié la convention le 30 juillet 2009.
Le Sénat ayant adopté le présent projet de loi le 15 octobre dernier, le gouvernement français pourra procéder à la ratification dès que notre Assemblée aura fait de même. Je vous recommande donc l'adoption du présent projet de loi.
Je me réjouis de la signature de cette convention. Historiquement, la Libye coopère activement avec l'Italie, notamment sur la question de la gestion des flux migratoires. La coopération offerte à la France sur ce sujet est-elle du même niveau dans ce domaine ? Par ailleurs, comment est-il prévu de mesurer l'efficacité de ce genre de conventions ? Enfin, je sais qu'il existe de nombreuses coopérations de nos écoles de police avec l'étranger. Des projets sont-ils prévus avec la Libye, notamment pour la formation des commissaires ?
La coopération avec l'Italie est effectivement très forte en matière d'immigration. Cela s'explique par la situation de l'île italienne de Lampedusa, où de très nombreux navires viennent accoster pour faire entrer des immigrés dans l'espace Schengen. L'Italie peut désormais renvoyer elle-même ces clandestins vers la Libye. Avec la France, les questions à traiter ne sont pas comparables, et il n'y a donc pas besoin de texte spécifique consacré à la coopération en matière d'immigration.
Ma question porte sur l'exécution des peines. Quand des citoyens français sont condamnés en Libye, peuvent-ils être rapatriés en France pour y purger leur peine ?
Cette question n'est pas abordée par le présent projet de loi. Les décisions relatives à l'exécution des peines sont prises au plus haut niveau, par des négociations directes entre chefs d'Etat. Il n'y a pas d'accord bilatéral de transfèrement.
Les flux d'immigrés qui posent problème à la Libye viennent principalement des Etats d'Afrique subsaharienne. Ne serait-il pas de bonne politique d'inciter la Jamahiriya libyenne à nouer avec ces pays des partenariats sur le modèle des accords de gestion concertée des flux migratoire et de codéveloppement que la France signe en grand nombre depuis un certain temps ?
La Libye est effectivement un pays de transit, plutôt que d'origine ou de destination des immigrés. Elle exerce déjà des pressions fortes sur ses voisins. Un accord franco-libyen ne permettrait de viser que les citoyens libyens, et n'aurait donc pas l'impact souhaité sur les pays d'Afrique subsaharienne.
Sur l'ensemble du sujet de la gestion des migrations, je pense que notre commission devrait prévoir prochainement l'audition de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.
L'article 4 de la convention concerne notamment d'éventuels échanges d'informations sur les groupes terroristes. Je me demande si, sur ce sujet, le colonel Khadafi peut être considéré comme un interlocuteur fiable. Au cours de la mission d'information que je mène avec mon collègue Serge Janquin sur la situation au Soudan, nous avons pu constater plusieurs problèmes.
D'abord, il semble que le régime libyen entretienne encore des liens avec des groupes terroristes au nord du Soudan. En second lieu, à chaque fois que nous avons évoqué le colonel Khadafi auprès d'officiels africains, les réactions ont bien montré que ces dirigeants doutaient de la fiabilité du chef de l'Etat libyen.
Quels que soient les doutes exprimés à son sujet, le colonel Khadafi est président de l'Union africaine. Or, il ne s'est pas imposé, et n'a pas été nommé par une autorité extérieure, mais il a bien été élu à ce poste par ses pairs.
J'ai indiqué que le bon déroulement de ce dossier avait été un des éléments de notre rapprochement avec la Libye.
J'avoue avoir quelques difficultés à soutenir ce texte qui prévoit des échanges d'informations avec la Libye. Je ne suis pas certain que la Libye puisse déjà être considérée comme étant sortie de ses liens avec la criminalité internationale et le terrorisme. Sauf à ce que nos services nos assurent que tout est désormais réglé, que la Libye est devenue un Etat respectable, avec lequel on peut s'entendre sans aucun problème, je crois difficile de pouvoir m'associer à cet accord.
Si je suis favorable à l'adoption du projet de loi, c'est que je le considère comme bon. Je le répète, il s'agit essentiellement, avec cet accord, de la formation des forces de police libyennes et il n'y aura pas d'échanges d'informations nominatives. Nous avons tout intérêt à contribuer à cette formation des forces libyennes. Chacun sait que la construction de l'Etat de droit passe aussi par des forces de police bien formées. C'est ce que permet cet accord que j'estime très positif et qui contribuera aussi à améliorer notre propre sécurité.
J'ajoute de plus que les clauses de rejet sont étendues et offrent toutes les garanties complémentaires nécessaires.
La loi ne porte que pour l'avenir et n'a pas d'effet rétroactif, mais si certaines des dispositions de cet accord l'étaient, ce serait très intéressant ! C'était une simple remarque en forme de boutade provocatrice…
Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission adopte le projet de loi (n° 1981).
La séance est levée à dix heures quinze.