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Commission des affaires étrangères

Séance du 23 septembre 2009 à 10h00

Résumé de la séance

Les mots clés de cette séance

  • discrimination
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  • police
  • protocole

La séance

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Convention relative aux droits des personnes handicapées

La séance est ouverte à dix heures.

La commission examine, sur le rapport de M. Lionnel Luca, le projet de loi autorisant la ratification de la convention relative aux droits des personnes handicapées (n° 1777).

PermalienPhoto de Lionnel Luca

La convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies le 13 décembre 2006, et le protocole facultatif qui la complète sont des textes très importants puisqu'ils visent à combattre toutes les discriminations dont sont victimes les personnes handicapées, lesquelles seraient environ 650 millions à travers le monde, soit de l'ordre de 10 % de la population mondiale. Elles font partie des personnes les plus défavorisées. Ainsi, dans les pays en développement, où vivent 80 % des personnes handicapées, 98 % des enfants handicapés ne vont pas à l'école et le taux d'alphabétisation des personnes handicapées ne dépasse pas 3 %. L'objectif des Nations unies est d'obtenir une véritable égalité de traitement entre ces personnes et les personnes non handicapées.

L'intérêt de l'ONU pour les personnes handicapées n'est pas nouveau puisque 1981 a été l'année internationale des personnes handicapées et qu'un programme d'action mondial en leur faveur a été adopté en 1982. Un travail d'experts a ensuite conduit à l'adoption de règles pour l'égalisation des chances des enfants, des jeunes et des adultes handicapés, puis à l'élaboration de la convention, ouverte à la signature le 30 mars 2007. La convention et son protocole facultatif sont entrés en vigueur le 3 mai 2008. Pour la première fois, une organisation régionale peut être partie à une convention relative aux droits de l'Homme : la Communauté européenne a signé cette convention, mais pas son protocole facultatif. La convention s'inspire des normes internationales qui garantissent des droits fondamentaux ou combattent certaines discriminations. Elle met en place un mécanisme de suivi qui repose sur un comité d'experts, lequel pourra examiner des communications émanant de particuliers qui concernent les Etats partie au protocole facultatif.

Si les mécanismes retenus dans cette convention et son protocole facultatif ne sont pas originaux, ces normes juridiques constituent une avancée importante pour les personnes handicapées et ceux qui défendent leurs droits dans la mesure où elles réaffirment ces droits et visent à obtenir des Etats parties qu'ils veillent à ce que les personnes handicapées puissent en jouir effectivement. La définition du handicap est large : elle inclut non seulement l'incapacité des personnes – laquelle peut être physique, mentale, intellectuelle ou sensorielle, mais doit être durable – mais aussi les obstacles que celles-ci rencontrent dans leur interaction avec la société.

La convention énumère des principes généraux (respect de la dignité intrinsèque, de l'autonomie individuelle et de l'indépendance des personnes ; non-discrimination ; participation et intégration pleines et effectives à la société ; respect de la différence et l'acceptation des personnes handicapées comme faisant partie de la diversité humaine et de l'humanité ; égalité des chances ; accessibilité ; égalité entre les hommes et les femmes ; respect du développement des capacités de l'enfant handicapé et le respect du droit des enfants handicapés à préserver leur identité) qui semblent aller de soi, mais dont la mise en oeuvre pose souvent problème dans les faits. Un article est consacré à la sensibilisation de la société à la situation des personnes handicapées. Les articles 10 à 30 de la convention énumèrent les différents droits des personnes handicapées et les mesures à mettre en oeuvre pour garantir leur respect.

Le mécanisme de suivi comprend un volet interne à chaque Etat et un volet international. Les Etats sont invités – sans y être contraints – à créer ou désigner un dispositif de coordination chargé de faciliter les actions liées à l'application de la convention dans les différents secteurs. Ils sont en revanche tenus de mettre en place un dispositif, incluant au moins un mécanisme indépendant de promotion, de protection et de suivi de l'application de la convention au niveau national. La société civile doit être associée à cette fonction de suivi.

La convention institue surtout le Comité des droits des personnes handicapées, qui est composé de douze experts dans un premier temps – c'est-à-dire lorsque vingt pays au moins auront ratifié la convention, ce qui conditionne son entrée en vigueur –, ce nombre étant porté à dix-huit lorsque le nombre de parties aura atteint quatre-vingts – ils sont actuellement soixante-six. Comme il est d'usage dans les comités de ce type, les experts sont des personnalités d'une haute autorité morale et justifiant d'une compétence et d'une expérience reconnue dans le domaine auquel la convention s'applique.

Les douze premiers membres du Comité ont été élus fin 2008. Six d'entre eux, tirés au sort, ont été élus pour deux ans, les six autres l'étant pour quatre années, durée qui sera ensuite celle du mandat de tous les membres du Comité. Ce dernier compte actuellement cinq femmes parmi ses membres, qui sont de nationalité qatarienne, chilienne, kényane, espagnole et chinoise. Les autres membres sont jordanien, tunisien, bangladais, hongrois, australien, équatorien et slovène.

Le Comité s'est réuni à Genève pour sa première session du 23 au 27 février 2009. Sa prochaine session se tiendra du 19 au 23 octobre. Etant donné le caractère encore très récent de l'entrée en vigueur de la convention, il n'a pas encore été amené à examiner le rapport d'un Etat partie, ce qui constituera bientôt le coeur de son activité. En effet, chaque Etat partie présente régulièrement au Comité un rapport détaillé des mesures qu'il a prises pour s'acquitter de ses obligations : le premier rapport doit être présenté dans un délai de deux ans après l'entrée en vigueur de la convention pour l'Etat en question, puis tous les quatre ans.

Le protocole facultatif comprend deux volets : un volet obligatoire – pour les Etats parties au protocole, naturellement – et un volet optionnel. Le premier autorise le Comité à recevoir et examiner des communications émanant de particuliers, selon des conditions de recevabilité classiques, le second lui permet d'effectuer des enquêtes, y compris sur le territoire d'un Etat partie au protocole, s'il donne son accord.

La France a signé la convention le 30 mars 2007, le jour même où elle a été ouverte à la signature. Elle a en revanche attendu le 23 septembre 2008 pour signer son protocole additionnel. Les stipulations de la convention sont parfaitement cohérentes avec les dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

En conclusion, malgré les progrès réalisés, le combat pour l'égalité entre les personnes handicapées et les autres est loin d'être achevé. La convention et son protocole additionnel contribueront à imposer la disparition progressive des inégalités.

PermalienPhoto de Martine Aurillac

Quelles sont les raisons avancées pour justifier le fait que l'Union européenne a signé la convention, mais pas le protocole ?

PermalienPhoto de Patrick Balkany

Quelles sont les mesures prises par les autres Etats pour favoriser l'accessibilité ? Sont-elles plus avancées que celles adoptées par la France ? Quelles mesures sont imaginées pour améliorer l'accessibilité des bâtiments de l'Assemblée nationale ?

PermalienPhoto de Patrick Balkany

Il est choquant que la loi oblige les municipalités à rendre leurs hôtels de ville accessibles aux personnes handicapées, et que l'Assemblée nationale s'exonère de toute initiative dans ce domaine. Il faut demander aux Questeurs de se préoccuper de l'accès du public handicapé, mais également d'anticiper sur l'élection, inéluctable, de députés handicapés physiques.

PermalienPhoto de Henriette Martinez

Pour avoir été personnellement handicapée temporairement, je peux témoigner que l'Assemblée nationale est en effet particulièrement peu accessible, aussi bien l'hémicycle que les autres bâtiments.

PermalienPhoto de Michel Terrot

La convention prévoit que les Etats parties prennent en compte les droits des personnes handicapées dans leurs politiques de coopération. La France prend-elle déjà en compte cet impératif dans ses relations avec les pays en développement ?

PermalienPhoto de Jean-Marc Roubaud

Le comité créé par la présente convention dispose-t-il de pouvoirs de sanction ? N'y a-t-il pas une interférence avec la haute autorité de lutte contre la discrimination et pour l'égalité (HALDE), dont les discriminations envers les handicapés constituent le deuxième motif de saisine, juste après les discriminations fondées sur l'origine ?

PermalienPhoto de Jean-Paul Dupré

Cette convention nous amène à nous interroger sur la situation en France, au regard notamment des droits des personnes handicapées dans le domaine du logement, de l'accessibilité, des ressources. Il faut toutefois accompagner ces débats d'une réflexion sur le droit d'accès à l'emploi de ces personnes. En France, la loi impose à toutes les entreprises d'une certaine taille d'employer au moins 6 % de personnes handicapées. Or, les chiffres constatés sont très en deçà de cet objectif.

Il faut renforcer cette obligation afin de favoriser l'insertion des personnes handicapées, et éviter que les entreprises ne se contentent de payer les sanctions qu'elles encourent au titre de la loi. Les entreprises doivent faire preuve d'un engagement accru dans ce domaine.

PermalienPhoto de Jean-Paul Lecoq

Dans ma circonscription, il est très difficile de trouver les chiffres exacts concernant l'emploi des handicapés. Tout le monde se fie au jugement de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, anciennement COTOREP, mais il arrive que celle-ci déclare handicapées des personnes ne souffrant que d'une légère diminution de capacités. Il faut revoir les critères utilisés actuellement.

Par ailleurs, la nécessité d'organiser un plan de relance de l'économie n'est-elle pas une bonne opportunité pour accroître les investissements visant à rendre plus accessibles les bâtiments publics ?

Enfin, alors même que l'accueil des jeunes enfants et des adolescents handicapés mentaux est plutôt bon, la situation est catastrophique lorsqu'il s'agit de s'occuper des adultes souffrant des mêmes handicaps.

PermalienPhoto de Serge Janquin

Je donnerai mon soutien à cette convention car elle marque un progrès. Il faut pourtant reconnaître que, souvent, les conventions internationales de ce type expriment surtout de bonnes intentions. Quant à la question de l'insertion des enfants handicapés à l'école, cela requiert surtout des moyens et des équipements. On a élaboré une grille de la dépendance, il faudrait sans doute aussi une grille du handicap plus contraignante.

La Questure s'est déjà intéressée à la question des accès et des parcours de circulation au sein de l'assemblée, mais c'est un sujet difficile car les édifices du Palais Bourbon relève de la réglementation des monuments historiques. La conclusion de l'étude à laquelle nous avions procédé lorsque j'étais questeur a été qu'il faudrait construire un nouvel hémicycle, ce qui n'est pas une petite affaire ! Quant à la capacité d'accueil des personnels handicapés au sein des services, il y a un plan qui a été élaboré. Je ne suis pas certain que, compte tenu des différentes règles, de concours, notamment, on ait réussi à beaucoup avancer. Il faudrait interroger le président et les questeurs aujourd'hui pour savoir ce qu'il en est de l'intégration au travail à l'Assemblée pour se mettre en conformité à la loi.

PermalienPhoto de Jean-Paul Bacquet

Actuellement, les critères utilisés pour la définition du handicap, en termes de pourcentage, varient selon les organismes, article 115, COTOREP, sécurité sociale, etc., et il serait opportun d'avoir une clarification sur ce plan, car les gens ne comprennent pas que telle institution leur refuse telle prestation au motif qu'ils ne répondent pas aux critères d'attribution alors que selon d'autres organismes, ils y ont droit. Par ailleurs, vous faites mention dans le rapport de l'engagement du ministère des affaires étrangères en matière d'aménagement des équipements touristiques et du fait qu'on pourrait être exemplaires en matière d'administration publique ou de service public. Avez-vous des indications sur ce qui se fait ailleurs, s'il y a un droit en la matière, dans des pays européens, ou de niveau de développement équivalent ?

PermalienPhoto de Lionnel Luca

Certes, on peut taxer cette convention de n'être qu'une déclaration de bonnes intentions, mais même ce genre de documents possède une valeur non négligeable. Par ailleurs, elle peut jouer le rôle d'obligation morale pour les Etats, sommés de soumettre au regard de leurs pairs des rapports relatifs à leurs propres législations.

Concernant l'intégration des enfants handicapés dans le milieu scolaire, rien n'est précisé dans la convention mais les premières règles existant déjà nous font entrer dans un engrenage majeur, et positif. Il existe un groupe de travail réuni autour de Nadine Morano afin de résoudre la question du recrutement des assistants de vie scolaire. J'espère que nous trouverons rapidement des solutions afin que les centaines d'enfants handicapés, qui ne sont pas accueillis dans les écoles aujourd'hui alors qu'ils en ont le droit, puissent être au plus vite intégrés.

Sur la diversité des classifications existant aujourd'hui entre les différentes institutions auxquelles les personnes handicapées ont affaire, nous pourrions alerter la commission des affaires sociales pour demander à ce qu'elle fasse avancer les projets d'harmonisation.

Enfin, le ministère des affaires étrangères n'a pas explicitement demandé l'amélioration de l'accessibilité des infrastructures touristiques, mais s'est contenté de constater l'existence d'un problème. Les solutions devront, une fois encore, tenir compte de la nécessité de protéger le patrimoine historique. De plus, il ne faudrait pas, en multipliant les obligations pesant sur les établissements touristiques, provoquer la faillite de certains d'entre eux.

PermalienPhoto de Jean-Marc Roubaud

Pour ce qui est du plan de relance évoqué par le rapporteur, chaque collectivité a la possibilité de consacrer des sommes à la mise aux normes de ses équipements, notamment dans le cadre du FCTVA.

PermalienPhoto de Jean-Michel Ferrand

Sur la question de l'emploi des handicapés dans les entreprises, nous avons voté la loi de juillet 1987, qui institue notamment des quotas pour les entreprises, mais elle n'est pas assez coercitive pour être pleinement respectée, en particulier quant aux amendes qui ne sont pas suffisamment dissuasives. Je suis assez ennuyé car le texte qu'on nous propose est par certains côtés assez flou, notamment en ce qui concerne son article 27 : si les dispositions qu'il prévoit ne sont pas législatives, elles ne seront pas respectées. Je souhaiterais que ses stipulations soient plus exigeantes pour une meilleure efficacité.

PermalienPhoto de Robert Lecou

L'intérêt de l'exposé des motifs du projet de loi est avant tout de rappeler que 10 % de la population mondiale a un handicap et qu'il s'agit de la deuxième cause de discrimination. Il y a donc beaucoup de progrès à faire mais de nombreux pays n'ont pas de législation dans ce domaine. Celle qu'on nous propose est positive, mais comment peut-on s'assurer de son effectivité ? Le comité qui est institué aura-t-il les moyens de sa mission ? Je suis aussi assez surpris que, dans le titre de la convention ne figure pas le mot « discrimination ».

PermalienPhoto de Jean Grenet

On a beaucoup de mal à faire face au handicap. Un chiffre est surprenant : 80% des handicapés vivent dans les pays en voie de développement et je doute que leur sort soit une véritable préoccupation dans ces pays et je me demande donc quelle est la portée de ce que l'on va voter. Une phrase de l'exposé des motifs est importante qui indique que le handicap est la deuxième cause de discrimination, après l'origine. Je crois que cela appelle une réflexion de notre part.

PermalienPhoto de François Rochebloine

On peut toujours faire mieux, mais il faut aussi convenir que, en l'espèce, ce que fait la France n'est pas si mal. L'effort est à continuer, notamment sur le plan sportif domaine dans lequel Jean-François Lamour, notamment, a fait beaucoup. Ainsi, il a décidé que, désormais, les primes en récompense des médailles identiques pour récompenser les sportifs handicapés et les sportifs valides, ce qui n'était pas le cas autrefois, ! Je suis aussi très favorable à la mixité des épreuves sportives, pour que, au sein d'un même programme, des épreuves pour handicapés soient insérées parmi des épreuves pour valides.

PermalienPhoto de Jean-Marc Nesme

La convention est un bon signal politique, mais je reste sur ma faim quant aux 650 millions de handicapés dans le monde dont 80 % vivent dans les pays en développement. Rien n'est prévu en ce qui concerne leur prise en charge, sanitaire et médicosociale, et rien ne figure non plus en matière de prévention.

PermalienPhoto de Martine Aurillac

Rappelons qu'il s'agit ici d'une convention internationale et pas d'un débat sur la politique française en faveur des handicapés. L'ensemble des problèmes que soulève notre action dans ce domaine ne peut être traité dans l'enceinte de notre commission des affaires étrangères et relève des compétences de nos collègues des affaires sociales.

PermalienPhoto de Jacques Remiller

L'exposé des motifs rappelle que, dans les pays en développement, 98 % des enfants handicapés ne vont pas à l'école. Quels sont les pays les plus touchés par ce phénomène ? De plus, quelles suites sont données aux 1177 plaintes déposées à la HALDE suite à des affaires de discrimination envers des handicapés ?

Enfin, il faut préciser qu'il reste une discrimination envers les sportifs handicapés. En effet, les champions paralympiques ne se voient remettre que l'ordre national du mérite, alors que les champions olympiques reçoivent la légion d'honneur.

PermalienPhoto de Patrick Balkany

Cette différence de traitement n'est pas systématique. Certains champions paralympiques ont aussi reçu la légion d'honneur.

PermalienPhoto de Jean-Pierre Dufau

Certains mots – intégration, discrimination – se retrouvent dans de nombreux débats. Cela montre qu'ils renvoient au fond à une même problématique universelle, celle de l'égalité des droits entre les humains.

Italie : coopération transfrontalière en matière policière et douanière

La commission examine, sur le rapport de M. Jean-Claude Guibal, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne visant à compléter l'accord relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière (n° 1856 rectifié).

PermalienPhoto de Jean-Claude Guibal

C'est la troisième fois que nous avons l'occasion de nous intéresser à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière entre la France et l'Italie puisque, outre la ratification de l'accord initial d'octobre 1997, une première modification étai intervenu en 2002 qui avait déjà pour but d'en améliorer les conditions et l'efficacité.

L'accord de Chambéry repose sur deux aspects : l'institution de « centres de coopération policière et douanière » - CCPD -, d'une part et une coopération directe entre les agents des deux pays dans les zones frontalières, d'autre part. Les deux CCPD fonctionnent aujourd'hui avec des effectifs non négligeables, 51 fonctionnaires à Vintimille et 43 à Modane, et surtout, de manière satisfaisante : la création de ces centres a permis un travail en commun plus efficace en matière d'infractions à la police des étrangers, en matière de lutte contre les faux documents, d'infractions contre les personnes et les biens, d'infractions routières et de trafic de stupéfiants. Pour ne vous donner qu'un chiffre, en 2002, cette coopération avait permis d'interpeller un peu plus de 12600 étrangers en situations irrégulière ; en 2008, il s'est agi au total de plus de 24000 individus. Cette coopération a permis aussi un renforcement de la coopération dans des domaines connexes, tels que celui des investigations contre les filières d'immigration clandestines, obtenu notamment grâce aux contacts noués entre homologues.

Le second volet de l'accord de Chambéry porte sur la création de patrouilles mixtes, dont le bilan est tout aussi satisfaisant : non seulement ces patrouilles permettent aux fonctionnaires des deux entités de mieux se connaître et d'échanger, mais elles représentent une vitrine de la coopération institutionnelle entre les deux services frontaliers de police aux frontières : la présence de policiers des deux nations en uniformes, travaillant conjointement, donne une image positive auprès des usagers qui n'est pas à négliger. Grâce à la présence et au travail de ces patrouilles, un climat dissuasif s'est instauré qui décourage les passeurs de travailleurs clandestins, comme les auteurs d'autres trafics transfrontaliers.

La modification qu'introduit l'échange de lettres de 2006, comme la précédente, vise à améliorer le fonctionnement et l'efficacité de ces patrouilles mixtes. Plusieurs aspects complémentaires sont abordés que je voudrais rapidement vous présenter. En premier lieu, il s'agit de tenir compte des particularités géographiques de la frontière franco-italienne pour permettre aux agents des deux parties de transiter, si besoin est, sur le territoire de l'autre Partie, pour se rendre, par la voie la plus rapide, sur les lieux où leur présence est requise, et de faciliter, par conséquent, leur activité opérationnelle. En second lieu, l'accord prévoit l'éventualité d'accidents graves survenant en zone frontalière, mettant en danger des personnes ou des biens, et requièrent une intervention rapide des forces de police. Dans ce cas, l'accord permet « l'intervention de la patrouille la plus proche du lieu, quelle que soit sa Partie d'origine », pour « assurer les premiers secours et sécuriser la zone, avant l'arrivée de l'unité territorialement compétente. »

Dernier point, l'accord de 2002, en rendant possible l'organisation de patrouilles mixtes, avait dû régler la question délicate du port de l'uniforme et des armes de service par les agents sur le territoire de l'autre Partie. Dans la mesure où l'échange de lettres de 2006 dépasse le cadre des patrouilles mixtes, puisque que sont désormais prévus, dans des cas certes strictement limités, la circulation d'agents d'une des deux Parties sur le territoire de l'autre Partie, en dehors de ces patrouilles mixtes, il était donc nécessaire de revenir sur les conditions de port d'armes et d'uniforme. En conséquence, il est désormais précisé que, lorsqu'ils se trouvent sur le territoire de l'Etat de l'autre partie, les « agents n'exercent pas leurs pouvoirs de police, et respectent les règles relatives à la circulation routière en vigueur. Ils peuvent porter leur uniforme et leur arme de service réglementaire à la seule fin d'assurer, le cas échéant, leur légitime défense. »

Cet accord témoigne d'un grand pragmatisme entre les deux gouvernements et il adapte les textes en fonction des réalités de terrain vécues par les agents, et permet d'améliorer le travail des forces de police et de douane dans les zones frontalières. Je vous propose par conséquent de vous prononcer en faveur de l'adoption du présent projet de loi.

PermalienPhoto de Patrick Balkany

Je ne comprends pas pourquoi il a fallu attendre trois ans pour que le Gouvernement présente au Parlement le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord par échange de lettres signées en 2006 et dont les principales stipulations sont relatives à l'obligation pour les services de la police d'un Etat intervenant en urgence dans l'Etat voisin de respecter les règles de circulation en vigueur dans celui-ci ! Il me semble par ailleurs qu'il y aurait des questions plus importantes à régler en matière de coopération policière franco-italienne, au premier rang desquelles la lutte contre la contrefaçon pour laquelle j'ai constaté que les douaniers italiens se montrent beaucoup moins attentifs que leurs collègues français.

PermalienPhoto de Marie-Louise Fort

J'ai l'impression qu'il existe en matière de sécurité un véritable mille-feuilles de réglementation internationale. Existe-t-il une forme de hiérarchie des normes entre le traité de Prüm et cet échange de lettres ?

PermalienPhoto de Jean-Marc Roubaud

On nous demande de valider un texte trois ans après sa signature. Cela nous permet de disposer de statistiques sur les résultats d'une coopération déjà mise en place. Ainsi, le nombre d'immigrés clandestins interpellés en 2008 est supérieur à celui de 2007. Qu'en est-il des évolutions récentes ? La frontière avec l'Italie est une véritable passoire : la police italienne est-elle réellement plus efficace, comme vous l'affirmiez tout à l'heure ?

PermalienPhoto de Jacques Remiller

Cet accord vaut-il, par extension, pour nos relations avec le Saint-Siège ?

PermalienPhoto de Michel Terrot

Connaît-on le parcours type d'un immigré africain qui rentre sur le territoire italien ? Y reste-t-il ? Où va-t-il, s'il le quitte ?

PermalienPhoto de Jean-Paul Lecoq

La notion de « respect de la réglementation en vigueur » qui s'impose aux policiers intervenant sur le territoire de l'autre partie renvoie-t-elle à la réglementation des opérations de police dans cet Etat ou aux règles générales du code de la route ? Ne faudrait-il pas préciser l'accord sur ce point ?

PermalienPhoto de Henriette Martinez

Quel est le champ géographique d'application du présent accord ? Deux postes frontières sont évoqués, mais pas celui qui se trouve près de ma circonscription, dans la région du Mont Genève. Ne craignez-vous pas que l'intensification du contrôle sur certains points n'incitent les flux illicites à se rediriger vers les autres passages ?

La séance est levée à onze heures trente.